節(jié)能降耗政策的執(zhí)行應(yīng)該有所調(diào)整

2010年是“十一五”規(guī)劃的最后一年，很多政府工作都面臨著能否完成的壓力。其中，單位GDP能耗降低20%是當(dāng)前頗具爭議的一個目標(biāo)。爭議的焦點在于，強(qiáng)硬、簡單地執(zhí)行這一目標(biāo)的做法已在各地出現(xiàn)擴(kuò)大化，很可能引發(fā)各種問題。在金融危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)刺激政策的干擾下，中國政府完全可以在節(jié)能降耗目標(biāo)上表現(xiàn)出一定的彈性。

節(jié)能降耗在地方開始行政式的擴(kuò)大化

距“十一五”結(jié)束僅剩幾個月時間，而“十一五”節(jié)能降耗目標(biāo)——單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低20%左右——還遠(yuǎn)沒有實現(xiàn)。根據(jù)國家統(tǒng)計局早前公布的數(shù)據(jù)，中國2006年、2007年、2008年及2009年的單位 GDP 能耗分別下降了1.79%、3.66%、4.6%和2.2%。這意味著，2010年的單位GDP能耗要下降7.75%才能達(dá)標(biāo)。在4萬億刺激經(jīng)濟(jì)計劃發(fā)揮作用的第二年，要達(dá)標(biāo)無疑要關(guān)停諸多工廠才有可能。從2010年的形勢來看，要完成“十一五”單位GDP降耗20%是幾乎不可能完成的任務(wù)。2010年7月初，國家統(tǒng)計局將2009年GDP數(shù)據(jù)上調(diào)了5154億元，做大了GDP的分母，也增大了過去四年節(jié)能降耗的成果。以新的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，國務(wù)院估計2010年只需完成4.4%的降幅即可達(dá)標(biāo)。

盡管國家統(tǒng)計局幫助中國政府減輕了不少節(jié)能降耗的負(fù)擔(dān)，但各級地方在強(qiáng)力推動節(jié)能降耗工作時，仍然感到壓力很大。由于前幾年能耗太多，最后這幾個月只好“臨時抱佛腳”，紛紛以行政手段來推動節(jié)能降耗。

壓力之下，多個省區(qū)開始對區(qū)域內(nèi)高耗能企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制性限電。浙江可能是最早為達(dá)到節(jié)能減排目標(biāo)實行限電的省份，江蘇省也從8月的最后一周開始對省大型水泥企業(yè)的熟料生產(chǎn)線開始執(zhí)行限電停窯。而近期有消息稱，海南省也將步浙江、江蘇的后塵，省內(nèi)兩家大型水泥企業(yè)已接到限電通知，但具體停窯時間尚未確定。相比之下，對鋼鐵行業(yè)的限電措施覆蓋面就更廣了。浙江、江蘇、福建、河北、山西五省已經(jīng)出臺了明確的對鋼鐵行業(yè)的限產(chǎn)計劃。其中，浙江地區(qū)要求寧波鋼鐵自9月1日起對一座2500立方米高爐進(jìn)行停產(chǎn)，停產(chǎn)時間要持續(xù)到年底，杭鋼則至少要停掉一個電爐。還有不少地方對當(dāng)?shù)氐匿搹S、焦化廠、鐵礦采選廠等高能耗企業(yè)發(fā)出停產(chǎn)通知。有的對所有高爐、生產(chǎn)線不分青紅皂白一律關(guān)停，一些符合產(chǎn)業(yè)政策、甚至達(dá)到1000立方米的高爐也在關(guān)停名單上。

在鋼鐵大省河北，邯鄲、唐山、承德等地都在執(zhí)行或討論限產(chǎn)措施，以鋼鐵企業(yè)為代表的高耗能企業(yè)受到極大的限產(chǎn)限電壓力，短期內(nèi)產(chǎn)量恢復(fù)困難較大。江蘇的多家臺商已陸續(xù)收到來自江蘇官方的通知，要求臺企配合當(dāng)?shù)?月和10月大規(guī)模實施的工業(yè)用電總量管制。臺商透露，江蘇省的官方目標(biāo)是，將9月可用電量由8月的16億度降至13億度，單月降幅達(dá)18.75%;10月再降到11億度，兩個月的用電總量將限縮超過三成。江蘇省常州市政府已發(fā)出公告，從8月27日起將實施“上九休五”，也就是連續(xù)上九天班、連休五天，以達(dá)到常州“十一五”節(jié)能目標(biāo)。

江蘇省的做法已經(jīng)讓臺商感到風(fēng)聲鶴唳。江蘇向來是臺灣資訊產(chǎn)業(yè)重要的生產(chǎn)據(jù)點，不僅有鴻海、仁寶、廣達(dá)、和碩、英業(yè)達(dá)等重量級筆記本電腦的代工廠，還有供應(yīng)鏈上的被動元件等相關(guān)零組件廠;半導(dǎo)體晶圓代工廠臺積電，封測大廠日月光，硅品、面板大廠友達(dá)，以及記憶體模組廠威剛，太陽能廠茂迪、旺能等也都在當(dāng)?shù)卦O(shè)廠。此外，臺灣手機(jī)供應(yīng)鏈也群聚華東地區(qū)，包括華寶、華冠、佳世達(dá)等;閎暉、美律在蘇州都有廠房，而且蘇州廠約占總產(chǎn)能的三成到一半。廠商們擔(dān)心，在限電措施下，各廠被迫“上五休二”或“上九休五”，將直接影響9月至11月的出貨量和營收表現(xiàn)。此外，江蘇的沙鋼集團(tuán)、永鋼等都收到政府的限電通知，均表示“肯定會對產(chǎn)量有影響”。

在近年工業(yè)項目投資較多的廣西欽州，據(jù)稱政府已發(fā)出節(jié)能降耗的企業(yè)責(zé)任表，將當(dāng)?shù)氐暮哪芷髽I(yè)都列入“黑名單”，部分企業(yè)被明令9～12月減產(chǎn)甚至停產(chǎn)，另一部分企業(yè)則要求限產(chǎn)三個月。由于直接對企業(yè)限產(chǎn)遭遇的反彈太大，后來地方政府又改變方式，不直接要求限產(chǎn)、停產(chǎn)，而是改為調(diào)整供電計劃，大幅減少部分企業(yè)的供電，有些企業(yè)的用電計劃竟然下調(diào)超60%。

在一些地方，拉閘限電的做法甚至擴(kuò)展到了居民生活用電領(lǐng)域。如河北衡水市安平縣為完成節(jié)能降耗指標(biāo)，對全縣分三批實施限電，每批限電22小時。限電期間，不僅居民家停電停水，醫(yī)院和指揮交通的燈也遭停電。

節(jié)能降耗本來是好事，但在執(zhí)行時越來越普遍的擴(kuò)大化，卻給生產(chǎn)和生活都帶來了困擾。中鋼協(xié)常務(wù)副會長羅冰生表示:“不分青紅皂白，采取一刀切的辦法限制產(chǎn)能，不符合節(jié)能減排的方向。”這樣突擊式地搞節(jié)能降耗，其代價是所有用電者一起來承擔(dān)，這種行政化的做法十分不妥。

一刀切式的降耗行動沒有考慮區(qū)域差異

在各地強(qiáng)力推動節(jié)能降耗的同時，產(chǎn)業(yè)界和地方政府也在不停地抱怨。其中一個重要問題是，一刀切的節(jié)能降耗政策在全國統(tǒng)一實行，忽略了地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異，會造成地區(qū)間的不公平，加大了調(diào)控的難度。

以廣西、廣東和遼寧三省(區(qū))比較:從2005年到2009年，廣西的GDP增長了89.5%，第二產(chǎn)業(yè)增加值增長了124%，第二產(chǎn)業(yè)占比從37%增加到43.9%;同期，廣東省的GDP增長了80%，第二產(chǎn)業(yè)增加值增長了79.3%;遼寧GDP增長了88.2%，第二產(chǎn)業(yè)增加值增長了100%，第二產(chǎn)業(yè)在GDP中的占比從48.8%增加到51.9%。這些數(shù)據(jù)說明，經(jīng)濟(jì)落后的廣西經(jīng)濟(jì)增長起步晚，工業(yè)生產(chǎn)近年大幅增長。像廣西這類經(jīng)濟(jì)起步晚、盤子小的省份，以2005年的基數(shù)來計算節(jié)能降耗成績，顯然很吃虧。

比較三省2006～2009年的萬元GDP電耗的變化，廣西四年的數(shù)據(jù)為0.02%、2.14%、-1.92%、-2.00%，廣東為-1.95%、-1.30%、-6.17%、-6.13%，遼寧為-1.01%、-2.91%、-8.17%、-6.82%。這充分顯示出，經(jīng)濟(jì)后發(fā)的廣西，比經(jīng)濟(jì)大省廣東和傳統(tǒng)老工業(yè)地區(qū)遼寧，在節(jié)能降耗過程中的難度都大。一刀切下來，廣東、遼寧不感到難受，但廣西新上馬的這些工業(yè)項目，則首當(dāng)其沖。

從2009年各省的單位GDP能耗數(shù)據(jù)分析中，可以看到明顯的區(qū)域差異。2009 年全國省級區(qū)域的能耗，最低的北京為0.606，最高的寧夏為3.454，兩者相差5.7倍。單位GDP能耗較少的是北京、廣東、上海、浙江、江蘇等這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。首先，這些地區(qū)起步較早，受到政策扶持的力度也大，是率先邁入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)行列的地區(qū)，它們更多的GDP來自于金融、服務(wù)、貿(mào)易等無煙產(chǎn)業(yè)，以及能耗相對較小但產(chǎn)出價值高的工業(yè)。單位GDP能耗較高的地區(qū)是寧夏、青海、山西、貴州、內(nèi)蒙古等地。在這些地區(qū)，有的是因為GDP過小而使得單位能耗大;有的是因為其本身屬于資源性的地區(qū)，GDP更多的來自與采礦、冶煉等產(chǎn)業(yè)，自然使得能源消耗很大。從數(shù)據(jù)看，這些后發(fā)地區(qū)，其能耗下降幅度沒有顯著地與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)拉開差距，表明在降低能耗方面，后發(fā)地區(qū)并沒有多的優(yōu)勢，還是難以放棄高耗能產(chǎn)業(yè)帶來的GDP。

由于各地GDP基數(shù)不同，作為政策目標(biāo)的單位GDP能耗指標(biāo)，并不能反映一個地區(qū)真正的“能源消耗”程度。以2009 年的能源消耗總量計，國內(nèi)絕對數(shù)最小的為海南，僅為1399.61萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤;絕對數(shù)最大的山東為36239.28萬噸，相差25倍。2009年絕對能耗排在前四名的省份分別是山東、河北、廣東、江蘇，其中廣東、江蘇、山東的當(dāng)年GDP總量分別為全國前三，都超過了3萬億元，基本反映了能耗大、GDP大的特點，但山東的能源利用效率要低于廣東和江蘇。總能耗排全國第二的河北省，其能源利用效率就更低了。這也是河北省在2010年的節(jié)能降耗行動中成為重點關(guān)照對象的重要原因。從長期工作著眼，如果要設(shè)定降耗指標(biāo)，絕對能耗和單位能耗都不容忽視。中國的市場很大，區(qū)域差異顯著，經(jīng)濟(jì)底子不一，如果不加區(qū)別地一刀切，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)將很不公平。

節(jié)能降耗應(yīng)該放棄面子，保持政策彈性

在2010年夏季達(dá)沃斯會議上，國務(wù)院總理溫家寶對節(jié)能降耗問題的表態(tài)特別值得關(guān)注。溫總理說:“‘十一五’的前四年，中國的單位GDP能耗下降了15.6%，但我們定的計劃是在五年內(nèi)下降 20%左右。實現(xiàn)‘十一五’規(guī)劃的目標(biāo)確實有很大的困難。但我們不惜以降低GDP增速為代價來實現(xiàn)這一目標(biāo)。當(dāng)然，我們也要實事求是對待這個問題，而不使這項工作流于形式或者弄虛作假。明年3月份，我將向全國人民代表大會做出交代，而且向全世界做出交代。我現(xiàn)在不知道結(jié)果會怎么樣，但是我相信一個負(fù)責(zé)任的政府所應(yīng)該做的努力我都會做到。”

對于期望中央在節(jié)能降耗政策上有所放松的產(chǎn)業(yè)界和地方政府來說，溫家寶總理的表態(tài)無疑是一盆涼水，再次展現(xiàn)了中央政府在節(jié)能降耗問題上的強(qiáng)硬姿態(tài)。

地方政府之所以在執(zhí)行上如此強(qiáng)硬，是因為節(jié)能降耗已成政治目標(biāo)，并且國務(wù)院將此事與地方官員的烏紗帽掛了鉤。2010年5月溫家寶總理曾強(qiáng)調(diào)，要采取鐵的手腕淘汰落后產(chǎn)能，地方各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)主要負(fù)責(zé)人要切實負(fù)起對本地區(qū)、本企業(yè)節(jié)能減排工作第一責(zé)任人的責(zé)任。要強(qiáng)化行政問責(zé)，對各地區(qū)節(jié)能目標(biāo)完成好的要給予獎勵，未完成的要追究主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，根據(jù)情節(jié)給予相應(yīng)處分，直至撤職。如此嚴(yán)厲的規(guī)定當(dāng)然令地方官員色變。地方官員固然都希望本地經(jīng)濟(jì)增長、財政增收，但當(dāng)這些危及烏紗帽時，經(jīng)濟(jì)增長還是暫且放一邊去吧。事情發(fā)展到這一步，意味著節(jié)能降耗已經(jīng)上升為政治問題了。

問題是，2010年的節(jié)能降耗并不那么簡單，如果一刀切式的剛性執(zhí)行，肯定會給經(jīng)濟(jì)帶來不小的傷害。首先，2010年國內(nèi)節(jié)能降耗的難度加大、完不成任務(wù)，情有可原——金融危機(jī)之后的4萬億救市計劃和十大產(chǎn)業(yè)振興計劃，既刺激了中國經(jīng)濟(jì)，也刺激了全國投資建設(shè)鋪開了攤子，同時刺激了高耗能、高排放行業(yè)的快速增長。現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長沒有太大問題了，節(jié)能減排形勢卻變得十分嚴(yán)峻，急劇的政策轉(zhuǎn)向讓地方措手不及。不少地方政府上半年的排放指標(biāo)已經(jīng)用完，即使下半年工廠都停工，也不能達(dá)標(biāo)。如果節(jié)能降耗是一個剛性目標(biāo)，那么這一目標(biāo)的實現(xiàn)無疑會以犧牲產(chǎn)業(yè)發(fā)展為代價。2010年經(jīng)濟(jì)稍好，政策又迅速掉頭，急劇的政策變化加大了降耗的難度。不少地方抱怨:2010年下半年的經(jīng)濟(jì)“很難搞”。

強(qiáng)制性拉閘限電的做法正在國內(nèi)擴(kuò)大化。由于國務(wù)院已下定決心要在年內(nèi)達(dá)標(biāo)，因此節(jié)能降耗將作為硬任務(wù)來完成。但與此同時，各地正積聚的反彈壓力也越來越大，這遲早會引發(fā)問題。

對當(dāng)前節(jié)能降耗政策面臨的問題，相信國務(wù)院心知肚明，但也騎虎難下:鐵腕治理的話剛說出口沒多久，現(xiàn)在不好松口;如果松口，又怕地方一擁而上;繼續(xù)鐵腕治理下去，一些地方的經(jīng)濟(jì)又可能啞火。這其實是個面子問題，但面子又哪有經(jīng)濟(jì)的“里子”重要呢。從長期來看，節(jié)能降耗無疑是非常重要的長期工作，也是結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略的重要組成部分。但就2010年的短期政策操作而言，中央政府其實可以保持一定的政策彈性，考慮到區(qū)域差異、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異、絕對能耗總量差異等問題，以減少對經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程的影響。

(作者單位:北京安邦咨詢公司)