投入不足還是需求不足

2010年9月，中國人民銀行和銀監會聯合制定印發了《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的考核辦法(試行)》(以下簡稱《考核辦法》)，一方面將對考核達標的縣域法人金融機構實施正向激勵的政策，鼓勵縣域法人金融機構將新增存款主要用于當地發放貸款，這將促進縣域信貸資金投入，進一步改善農村金融服務。另一方面將按照縣域法人金融機構支持當地經濟發展力度的大小，對其進行系統評價和分類，這不僅為現有優惠政策的實施提供了客觀標準，也為其他政策措施的出臺打下了良好基礎。

農村金融是否存在投入不足

“三農”問題，難就難在農民。2009年中央一號文件《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》就指出，擴大國內需求，最大潛力在農村;實現經濟平穩較快發展，基礎支撐在農業;保障和改善民生，重點難點在農民，而農民最核心的問題就是如何解決農民手頭有錢的問題。這個問題解決了，“三農”問題的根本也就抓住。

農民問題又涉及農村金融的問題。農村金融是現代農村經濟的核心。在農村金融對推動農村經濟社會發展發揮重要作用的同時，農村金融改革明顯滯后，突出的問題是農村資金外流嚴重。黨中央、國務院高度重視農村金融問題，為了強化銀行業金融機構的支農責任，2005年以來的4個中央文件中，都提出縣域內銀行業金融機構應明確新增存款投放當地的具體比例。2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出縣域內銀行業金融機構新吸收的存款，主要用于當地發放貸款。2010年9月28日，人民銀行、銀監會在以市場化原則推進農村金融機構改革、完善農村金融體系的同時，對鼓勵縣域金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的有關問題，進行了認真的調查研究。在廣泛征求各有關部門意見，綜合考慮國內外有關政策實踐和我國農村金融改革整體情況的基礎上，聯合出臺了《考核辦法》，旨在促進縣域信貸資金投入，進一步改善農村金融服務，引導更多的信貸資金和社會資金投向農村。

銀行監管當局作為國家農村金融的制度設計者，其出臺《考核辦法》內容可以看出其制定政策的出發點和基本邏輯:只要強調銀行的支農責任，就能改變農村金融的現狀;只要銀行把吸收的存款投放當地，就能解決農村資金不足的問題;只要銀行增大投入就能解決農村的資金瓶頸問題。但是在我國農村發展中，是否真的存在投入不足?銀行是否真的不投入?

農村金融中的需求不足問題

據重慶市黔江區的一項調查，2010年6月末，全區金融機構各項存款80億元，各項貸款59億元，平均存貸比約為74%。其中，重慶農商行黔江支行和郵儲銀行黔江支行兩家涉農銀行存貸比分別為45.69%、8.10%，均遠遠低于平均存貸比。農村資金外流現象比較突出，至少說明了兩個方面的問題:一是縣域農村不缺錢，否則就沒有錢流出去;二是在黔江區內農村金融需求或缺乏有效性，或缺乏足夠動力調動銀行積極性。黔江區的調查具有普遍性，由此得出，銀行并不缺資金，只是不愿意投放。這在一定程度上證明了現階段農村金融的投入不足是一個偽命題，或者說不是主要矛盾。

需求方面，黔江區農戶約11.8萬戶，有貸款需求的農戶約有7萬戶，約占所有農戶的60%。但其中獲得小額信用貸款和農戶聯保貸款的農戶數4萬戶，占全區農戶數的33%。這表明，全區只有33%的農戶的金融需求是有效的，最終能獲得正規渠道的貸款。2010年6月末，全區銀行業貸款60億元，其中涉農貸款余額18.64億元，占全部貸款余額的30.87%，其中農戶貸款余額4.56億元，約占全部貸款余額的7.55%，占農戶貸款需求總量的57%。需求明顯不足。

據黔江區的調查，金融機構支農積極性普遍不高，不愿承擔一定的農村信貸業務。主要原因在于:一是農業是弱質產業，抗拒自然災害、參與市場競爭的能力總體較弱。二是銀行普遍制定了嚴格的貸款管理制度和風險責任追究制度，束縛了基層行放貸積極性。三是農村金融生態環境不夠完善，借貸不還、拖欠貸款現象時有發生。四是農村貸款交易成本高、不良貸款率高、風險大、比較收益低。五是農戶缺乏有效抵押擔保品。農村土地屬集體所有，農戶不能將承包的土地作為有效的抵押物。

至此可以得出一個初步的結論:農村不是沒有錢而是有錢用不掉;銀行不是不愿意投，而是不敢或者說是無法投。農村發展中的金融問題與其說是投入不足，不如說是缺乏有效的金融需求。要如何解決需求問題:

一是要綜合運用財稅杠桿和貨幣政策工具。一方面繼續發揮存款準備金、支農再貸款、利率等貨幣政策在鼓勵農村金融發展中的作用，對涉農貸款比例較高的農村金融機構制訂更為優惠的存款準備金政策，實行更為靈活的利率政策，增加主產區支農再貸款額度。另一方面積極發揮財稅政策的杠桿作用，通過稅收優惠、財政貼息、擔保、財政補助等多種手段，引導和改善農村金融資源配置，逐步建立市場主導與政府扶持相結合、財稅政策與金融政策相結合的支農長效機制。

二是加快農村金融產品創新。重慶市黔江區在這方面進行了一些有益的探索:鼓勵和引導各銀行進一步加快金融創新，推進農村集體用地使用權抵押貸款試點，探索農民林地(權)、承包經營權、合作組織股權、農業機械等抵質押貸款方式;推行農戶聯保、農戶互保、專業合作組織為成員擔保等多種信用保證方式，推動農村經濟發展。

三是大力發展土地金融。賦予土地使用權財產權性質，允許將其抵押以實現資金的融通，這樣就能集中較多資金，使土地能夠與其他生產要素重新組合，優化土地資源配置，實現土地規模經營和運作高效率，因此農民也獲得了資金融通。經國務院批準，2008年重慶成立了農村土地交易所，專門對城鄉建設用地資源進行配置。總體上，把農村騰出的宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等復墾為耕地，之后經土地管理部門驗收給予地票，耕地仍留在農村使用，地票到土地交易所交易。既有效解決了農村對金融的現實需求，也為銀行對農村的投入激發了信心和積極性。

投入不足的根本是需求不足

農民問題的本質不僅在于其生活的艱困，還在于農民被隔離于社會之外。農村經濟問題不在問題的本身，而在于通過什么樣的配置與條件假定，使農村經濟回歸到市場經濟條件下的主流經濟社會。同樣，農村金融問題不僅需要解決的是金融資本，更迫切需要解決的是農村金融資本與農村社會資本、文化資本的有機結合。而在現階段，農村金融問題的核心在于農村金融資源配置的有效和有序。

近年來，農村金融經過不斷的深化改革，支農力度不斷加大。但由于農業產業的弱質性和空心性，包括我國農業貸款風險補償機制和激勵機制在內的相關制度配套的滯后，導致農村金融服務弱化，難以吸納社會資金投入。資金缺乏問題一直成為抑制農村經濟發展的瓶頸。

當前，無論理論研究還是制度安排;無論是學界討論還是社會實踐，都不約而同得出這樣一個結論:農村金融問題的核心實質是一個投入不足的問題。有學者認為，當前我國農村金融供給不足，應該是制約“三農”發展、消除“城鄉二元結構”的重要因素。投入不足既有總量問題，也有結構問題，其中結構問題更為突出，特別是如何解決弱勢群體發展面臨的金融服務不足，對于全面建設小康社會至關重要。也有學者認為， 進一步鞏固和增加新型農村金融機構，應鼓勵農行、農發行、郵儲銀行以及“支農主力軍”農信社等已有金融機構扎根農村，進一步發揮其支農作用，并在此基礎上加快發展多種形式新型農村金融組織和以服務農村為主的地區性中小銀行，逐步建立并完善多層次、廣覆蓋的農村金融體系。從國家出臺的政策看，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》、2009年中央一號文件《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》也都是從增加農村金融投入角度出臺政策。突出的例子，郵政儲蓄機構改革取得實質性進展。分離“郵政”和“儲蓄”職能，組建郵政儲蓄銀行，其主要目的是引導建立郵政儲蓄資金回流農村的機制，把原來農村地區的儲蓄機構從“抽水機”變成“蓄水池”，支持縣域經濟發展。但是，事實上郵政儲蓄銀行于2007年3月掛牌成立到2008年末，郵政儲蓄銀行有3.7萬個營業網點，資產總額達2.2萬億元，而涉農貸款余額僅為92億元。可見，在對待農村金融的剖析上，有時也存在看對了病，吃錯了藥。在此可以反向求證。

對農村金融資源的研究及制度設計，不僅僅著力于供給的層面，更要關注是對農村金融需求從無序到有效的提升。金融資源的配置不僅在于投入的多少，更取決于需求的現狀，更多情況下，投入取決于需求。如果在激發農村的金融需求制度設計多下下功夫，可能會有事半功倍的效果。若僅從供給層面研究投入的問題，只能是治標而不治本。

農村社會對金融資源配置的基本需求是由農村在生產領域和消費領域中對資金循環過程持續性和暫時性的需要所決定。而現狀是，在貧困農村地區，對金融資源配置的需求表現出既有生產性的需求，更有消費性需求;既有有效的需求，更多是無效的需求。總的說來，由于生產水平低，資金利潤率低，農民只愿意接受財政的無償救濟，缺乏信用觀念和利息觀念需求的目的主要是為了維持生計。嚴格地說，這是一種極不真實的信貸需求。

需求決定著供給，有什么樣的金融需求，就有什么樣的金融供給產生。如果要給農村金融需求給以分類，可以從地域、主體、對象、內容及不同發展階段進行考察。從地域的角度，受自然條件、經濟基礎發展水平等因素影響，東部、中部及西部地區農村金融有著不同的需求。在東部農村，農村經濟不再是主體經濟;而在中部地區，經濟欠發達，還沒有完全擺脫貧困，農村金融需求表現出的是生活性、臨時性、應急性的對資金和金融服務需求。從需求主體來說，農村金融的需求有農民對金融的需求，也有農村經濟體(包括鄉鎮企業、合作經濟組織等)的需求，還有農村集體經濟組織(村委會)的需求。從需求對象的角度，與“三農”相對應，有農民的生活需求，也有農業的生產需求，還有農村發展的需求，包括水利建設、農網改造、鄉村道路等在內的農村基礎設施建設、義務教育、社會保障等需求。從內容上看，農村社會既有對信貸資金的需求，也有對金融服務的需求，而在社會結構中潛在著更多的是對如中央所提出的建立現代農村金融制度的需求。從農業經濟發展的不同階段來看，在傳統農業發展階段，是自然經濟和小農經濟中以對以生活性為主的金融性需求，在傳統農業向現代農業轉型的階段，表現出對生產性投入而產生的種種需求;在農村進入工業化城鎮化時代，農村金融的需求表現出以建設基礎設施、社會事業等農村公共服務為主的資金和服務需求。

當前農村金融的現狀不是投入不夠而是需求不足。投入不夠是表現形式，內在原因在于需求不足，或者說投入不夠正是需求不足的最終臨床表現。可以說，現階段的中國農村，不缺資金，只缺項目;不缺政策，只缺制度;不缺供給，只缺需求。

國內外經驗表明，農村金融的發展，在很大程度上取決于農村經濟和金融生態環境的發育程度。因為金融畢竟是經濟發展到一定程度以后的產物，作為服務性行業，它不可能超越為之服務的主體經濟而超前發展。要解決農村金融需求不足的問題，治本之策是提高農業生產的收益率，提高農民的富裕程度。農村金融需求本身與農村市場化程度、農村經濟發達程度就存在著緊密相聯。在農村還很貧困的情況下，僅靠號召和補貼商業金融機構鼓勵其積極向農民發放貸款，畢竟不是長久之策。圍繞培植需求、找準需求、轉化有效需求的制度設計與實施，是當前理論探尋和政策制定者的一項重要任務。從需求的有效性出發，來實現制度科學供給，更能就“三農”問題對癥下藥。2010年一號文件提出的多項政策措施，折射出一定的需求的理念，積極調動了社會各界改善農村金融發展的社會環境，有利于吸引其他金融機構進入農村金融市場，進一步增加供給。但是，從有效需求的理論出發，以及直面農村社會發展的諸多問題，這些僅是一個開端。

農村金融資源的配置問題既是一個公平問題，同時也是效率問題;既是一個經濟問題，也是一個社會問題;既是一個政策取向問題，也是一個制度設計問題;既是一個價值選擇問題，也是一個法律判斷問題。

在全球經濟一體化、中國城鄉二元分野的大背景，以及有成熟市場經濟制度國家的農村發展經驗觀照下，應當全面分析我國農村金融資源配置與需求的現狀，根據有效需求的理論尋求新的農村社會有效配置金融資源的制度設計，在實踐中剖析這些制度設計的社會學意義和社會價值。

總的來說，期望出臺《考核辦法》就能解決銀行投入問題，是不現實的。

(作者單位:中國社會科學院社會學研究所博士后流動站，重慶市黔江區人民政府)