應對氣候變化的法治化機制探討

【摘要】我國已制定多部環境資源類法律以應對氣候變化，健全了應對氣候變化機制，多層面上有效推動氣候變化的應對舉措。應對氣候變化還需要法治化的氣候變化治理機制與加強氣候變化執法機構的建設；完善法律和行政法規來引導企業積極應對氣候變化的社會責任以及建立有效法律制度以確保公眾參與。

【關鍵詞】氣候變化 現狀 改進 法律研究

我國應對氣候變化的法律現狀

完善法治建設，做到有法可依。我國在1979年即制定了《中華人民共和國環境保護法（試行）》，此后隨著經濟社會發展的進程不斷制定有關污染控制和資源利用及管理的法律，迄今為止已經制定近30部環境資源類的法律。我國的氣候環境立法經歷了由末端治理到從源頭到末端的全過程治理的發展過程。到目前為止，已從法律制度上形成了對人為活動引起氣候變化的基本控制系統，有利于在我國境內防范人為活動對氣候的影響。1997年11月1日經全國人大常委會審議通過了《節約能源法》，2002年制定了《環境影響評價法》、《清潔生產促進法》，以后又于2005年制定了《可再生能源法》，2007年制定了《城鄉規劃法》、2008年制定了《循環經濟促進法》，通過發展可再生能源、節約能源和提高能源利用效率從源頭上來減少排放；通過合理的城鄉規劃減少溫室氣體排放；從生產源頭通過對原料、設備、生產工藝的清潔生產要求來減少排放；從資源的高效利用、循環利用的角度來減少排放等，都是有效的源頭控制手段，我國的這些法律已經為從源頭控制發揮了重要的作用。此外，還專門制定了控制能源消耗的《煤炭法》、《礦產資源法》、《電力法》等，制定了與吸收溫室氣體相關的其他法律，如《草原法》、《水法》、《海洋環境保護法》等。

健全應對氣候變化機制。根據可持續發展戰略的要求，國家建立健全了有關應對氣候變化的機制，采取了一系列與應對氣候變化相關的政策措施，為減緩和適應氣候變化做出了積極的貢獻。1992年全國人大常委會批準了《聯合國氣候變化框架公約》，2002年國務院核準了《京都議定書》；2007年我國成立國家應對氣候變化領導小組，溫家寶總理親任組長，負責制定國家應對氣候變化的重大戰略、方針和對策，協調解決有關重大問題；地方各級人民政府加強對本地區應對氣候變化工作的組織領導，抓緊制定本地區應對氣候變化的方案并認真組織實施。作為履行《聯合國氣候變化框架公約》的一項重要義務，中國政府于2007年6月4日制定了《中國應對氣候變化國家方案》，提出了降低單位GDP能耗的20%，明確了到2010年中國應對氣候變化的具體目標、基本原則、重點領域及其政策措施。2009年8月27日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于積極應對氣候變化的決議》，是中國最高立法機構首次就應對氣候變化問題作出決議。決議指出，中國將繼續建設性參加氣候變化國際會議和國際談判，促進《聯合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》的全面、有效和持續實施，同時堅決維護中國作為發展中國家的發展權益，反對借氣候變化實施任何形式的貿易保護。

調整產業結構體制、節能減排。2009年11月25日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議做出決定，明確提出到2020年全國單位國內生產總值二氧化碳排放量比2005年下降40%～45％，中國還將通過大力發展可再生能源、積極推進核電建設等行動，到2020年使非化石能源占一次能源消費的比重達到15％左右；并通過植樹造林使森林面積比2005年增加4000萬公頃。2008年我國的平均能源利用量達到2.5億噸標準煤，占可再生能源的9%。我國的水電建設能力、太陽能光伏電池以及水電站建設等都處于世界領先位置。1999～2003年，人工造林面積達到了0.54億公頃，覆蓋率從1994年初的13.92%，現在已經超過了18.21%，到2010年底爭取達到20%。

我國應對氣候變化的法律問題

法律制度建設的問題。我國應在完善的氣候變化立法體系支撐下建立健全大氣污染治理機制，在大氣污染治理法律上為氣候變化治理工作打下堅實的基礎。氣候變化立法體系的意義在于確立保護大氣環境的目的，強調氣候變化立法并不是做數量，而是要注重法律的可執行性，增強我國氣候變化立法的操作性。如果法律規定不具有操作性，可能給執法者留下過大的自由裁量空間從而造成執法上的偏差，亦給違法者留下逃避法律的機會。因此我國的氣候變化立法應當增強操作性，盡量減少過于原則和模糊的規定。另外，《中國應對氣候變化的政策與行動》在一些方面還規定得比較粗略，也沒有相應的法律約束機制做保障，在與國際條約銜接以及法律制度的完善方面還需要我們做出更多的努力。

企業社會責任的法律問題。企業社會責任理論主張企業應在追求利潤之外積極承擔社會責任，包括對氣候保護的責任。從某種意義上來說，企業社會責任將推動大氣保護相關法律從基本道德底線向適應社會進步的方向發展。我國有關企業社會責任的大氣保護法律規范還很薄弱，現行的大多數規范是由非政府組織制定的標準或準則、國際組織制定的非約束性文件等沒有嚴格法律約束力的“軟法”。我國應著手大氣保護企業社會責任理論的法律化構想，盡快完善與國際標準相關的法律制度，加強政府對企業實施節能減排的科學引導和企業積極應對氣候變化標準等一系列對策措施。

公眾參與的法律問題。對于我國這樣的人口大國，無論是推進國家相關法律的落實，還是真正的實現國家節能減排目標，公眾自覺參與的意義十分重大，甚至是成敗的關鍵。公眾參與氣候變化應對包含公眾意識的提高和行為的改變，而且公眾的概念同樣也包括科學家、企業管理者、政府官員，而不僅僅是一般的民眾。雖然我國公眾對于氣候變化的意識穩步提高，但由于國家相關確保公眾參與氣候變化應對的法律行政法規依然缺乏，因此還是有很多人不知道應該采取什么行動應對氣候變化問題。公眾主觀上有積極心態，但難轉化為實際行動。如果政府能有效進行輿論宣傳與立法引導，公眾行為將有望進入更高層次，可以對國家法律制度建設、機制和體制等政策執行進行監督，從而產生廣泛的積極社會行為。

我國應對氣候變化改進策略的法律研究

法治化的氣候變化治理機制。法治化的氣候變化治理機制和相對完備的氣候變化立法體系對于氣候變化的治理作用不言而喻。現在應把加強應對氣候變化的相關立法作為形成和完善中國特色社會主義法律體系的一項重要任務，應適時修改完善與應對氣候變化相關的法律，及時出臺配套法規，并根據實際情況制定新的法律法規，為應對氣候變化提供更加有力的法律保障。首先要建立完善的氣候變化立法體系，出臺專門的氣候變化法律。其次應加強氣候變化執法機構的建設。我國應出臺專門的氣候變化法律以建立氣候變化執法機構，確定其法定權力，明確其管理范圍，最大程度杜絕法律義務虛置的現象，提高氣候變化執法機構的地位，擴大其行政權力。另外，要把應對氣候變化方面的工作作為人大監督工作的重點之一，加強對有關法律實施情況的監督檢查，保證法律行政法規的有效實施。改變現行的環境執法部門只有現場檢查權、責令改正權和一定的行政處罰權狀態，賦予其一定的強制執行權。

企業社會責任的法律研究。面對嚴峻的氣候問題，企業必須承擔責任，制定明確的目標，發揮創新精神來實現節能減排目標。我國企業所處的國內法律和政策環境正發生重要變化，這些法律和政策的實施正在改變市場運行規則，直接影響財政、稅收、投資、價格等政策，導致使用高碳能源或原料、碳排放量高的企業面臨生產成本上升的風險。企業應制定并實施企業內部的排放貿易體系，在努力滿足市場能源需求的同時，主動控制企業各部門的溫室氣體排放。企業有責任主動采取行動，并通過企業行動引發更廣泛的關注與行動。企業應對氣候變化的社會責任應有以下幾點：一、控制企業排放，實施低碳戰略。二、投入資金開展持續性科學研究。三、促進公共政策討論，尋求更加廣泛的解決方案。

公眾參與的法律研究。大氣污染的后果最直接侵害到公眾的權利，發揮公眾在大氣污染治理中的作用是非常重要和明顯的，我國應建立各種制度以確保公眾的有效參與。首先，加強氣候變化教育以加深公眾對于大氣保護的認識。政府部門可以運用各種宣傳媒體開展大氣環境教育，從而建立起以學校教育為主體的正規教育和以各種社會宣傳媒體為主體的非正規教育相互結合兩者互動的大氣環境教育體系。向全社會傳遞有關氣候變化的各種信息，用多種傳播渠道（電視、報紙、網絡等）啟動公眾，尤其是年輕一代，將大氣保護與人們日常生活相連，提高全民對氣候變化問題的科學認識，增強企業、公眾節約利用資源的自覺意識。通過自上而下、多層面、長時間的大氣環境教育，從而促進公眾氣候意識的普遍提高和公眾環保氛圍的日益濃厚，最終形成一種自下而上的應對氣候變化的法律機制。其次，建立和完善確保公眾參與權利實現的相關法律制度，例如環境公益訴訟的法律支持。廣泛推行大氣污染公益訴訟不僅是我國公眾氣候意識覺醒和司法進步的表現，亦對擴大公眾對氣候公共事務的有效參與，促進社會公平正義，構建和諧社會，推動氣候決策的民主化進程，提高社會的法治化水平，乃至落實以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀，都具有十分積極的促進作用。（作者分別為成都信息工程學院講師，成都信息工程學院教授；本文系四川省重點實驗室開放基金項目“高原大氣與環境”研究成果，項目編號：PAEKL-2009-K2）