產品質量電子監管法律機制研究

【摘要】實行產品質量電子監管是解決目前我國產品質量問題頻出的可行之策。盡管產品質量電子監管網的運行還存在許多問題，但其開拓性作用不容忽視。產品質量電子監管網應由政府部門來運作。具體來說，要明確監管部門和入網企業的法律關系，完善電子監管碼的賦碼方式，確定合理的入網費用等。

【關鍵詞】產品質量電子監管 運作機構 法律機制

近年來，我國的產品質量事件屢屢出現，民眾要求加強政府監管的呼聲也日益高漲，但是，單純靠增加執法人員來加強監管是不現實的。這是因為，首先，這與我們行政精簡改革的方向不相符合；其次，相比眾多的生產企業，人員的增加對于產品質量的監管只是杯水車薪。因此，應從監管方式上尋求創新，筆者認為，利用網絡實行產品質量電子監管是可行之策，本文主要論述產品質量電子監管中的一些法律問題。

產品質量電子監管概述

產品質量電子監管，不是簡單地進行以往查偽式電子標簽的一次性查詢，要能夠做到“真實可追溯”。電子監管的基本特征是在產品外包裝上使用統一標識的電子監管碼，一般是一品一碼，具有唯一性，相當于產品“電子身份證”，建立一個由數據庫、網絡和呼叫中心組成的技術支撐體系。也就是說，電子監管就是利用信息網絡，結合相關電子標識，通過將產品進出市場的整個狀態進行監管，在事中、事后對產品生產流通過程進行還原，以此提高產品質量，預防質量危機發生。例如，歐盟的食品信息可追蹤系統作為食品安全管理的重要手段，是歐盟為應對瘋牛病問題于1997年開始逐步建立起來的。按照歐盟《食品法》的規定，食品、飲料、供食品制造用的家畜以及食品、飼料制造相關的物品，在生產、加工、流通的各個階段必須確立這種可追蹤系統。該系統對各個階段的主體做了規定，以保證可以確認以上各種提供物的來源與方向。可追蹤系統能夠從生產到銷售的各個環節追蹤檢查產品，有利于監測任何對人類健康和環境的影響。通俗地說，該系統就是利用現代化信息管理技術給每件商品標上號碼、保存相關的管理記錄，能夠追蹤食品由生產、處理、加工、流通及銷售整個過程的相關信息的系統。

我國自2006年開始推行產品質量電子監管網，該系統對每一件入網產品標注數碼信息。消費者可以通過電話、短信、網絡、終端等途徑查驗商品真偽，生產企業和經銷商可以通過網絡掌握產品營銷情況，執法部門可以隨時掌握有關假冒產品的信息并采取處置措施。截至2009年11月9日，備案企業已達71066家，產品賦碼上市80.5億件。河北省是國家確定的產品質量電子監管網推廣應用首家試點省份，從實踐中看，這種方式起到了維護消費者合法權益、促進企業發展、創新政府監管方式、打擊制假售假違法行為的積極作用。但作為一項全新的工作，電子監管網還存在著許多問題，也因此遭到部分企業和公眾的質疑。

產品質量電子監管的運作機構

產品質量電子監管是一種帶有行業自律監管和行政監管雙重特質的監管方式，由誰來運作十分重要。我國的“產品質量電子監管網”自產生伊始就伴隨著爭議，后又發生了北京四防偽企業狀告國家質檢總局的新聞事件，被媒體稱為“中國反壟斷第一訴”。筆者認為，電子監管網的建設，是針對實踐中假貨層出不窮，各種防偽措施起不到充分防偽的作用，消費者無法識別真假，企業不斷地購買和更換防偽產品，成本巨大、收效卻不大，質檢、工商部門由于人力所限、疲于應付的現實，本著電子政務、信息化行政的方向，順應在行政執法中要增加科技含量的要求而推行的。電子監管的功能主要包括產品真假判斷、質量追溯、營銷管理、信息服務、企業和消費者維權、為執法提供信息等，與那些“防偽”企業實際上是不存在競爭關系的。但是，在電子監管推行過程中，政府推廣電子監管的模式確實值得商榷，不能因為技術平臺的缺乏就依賴于企業，這樣會降低政府公信力，給外界造成借助行政權力尋租的表象。

在我國，產品質量電子監管應該由質量技術監督部門運作，因為，企業總是要追求利益最大化的，委托企業實施產品質量的監管，不符合電子監管的目標，而且企業往往只代表強大利益集團的意志，并不能充分反映弱勢群體及大眾的利益。當然，作為監管機構的質檢部門也有待完善，包括：第一，增加專業性。美國的食品和藥物管理局（FDA）是由大量的醫生、化學家、法學專業人士組成的，而我國質檢部門人員目前主要由公務員構成，專業性不強。作為專門監管機構，由于沒有行政職能，在人員構成上不應該再由公務員單一構成，其核心成員可以由相關專業教授、法律工作者和媒體發布人員等構成。電子監管方式與產品質量的結合本身具有很高的專業性，需要有跨學科的專門人才參與；在信息匯總時可能會涉及知識產權和壟斷行為，使得職業法律工作者的參與成為必要。第二，增加獨立性，免受不當干預。獨立性主要體現在法律授權獨立、職權獨立、經費來源獨立，尤其是基層質檢執法部門，如果還要靠罰沒收入來維持自身運行的話，則難以實現質檢工作的既定目標。

產品質量電子監管中的法律問題

電子監管運行部門與入網客戶間的法律問題。這里要運用經濟法的理論，即用契約方式來推行公共行為，首先由政府確定需要電子監管的產品范圍（不是所有的產品都要實行電子監管，那樣既不可行也沒有必要），然后由電子監管運行部門制定《產品質量電子監管入網合同》，明確雙方的權利義務，如：要明確監管部門為入網企業的信息保密的義務，不得泄露，當然，對于一些對企業不利的信息，如消費者投訴等，監管部門有權公開。監管部門還要保證網絡的安全，否則也應承擔相應責任。隨著監管網的運行，消費者的查詢、投訴，會形成入網企業的大量信息，這些信息的所有權歸屬也成為問題。從政府推行電子監管的性質上看，應屬于公益行為，因此，這些信息應確定為入網企業所有。

入網產品涉及到的產品質量責任、廣告法律責任。監管部門允許企業加入電子監管系統，并不意味該企業的產品質量就不會出現問題，允許其入網只是便于對該產品的管理。因此，監管部門不對企業的產品質量、廣告盡實質審查的義務，只是形式審查，要求企業提供必要的證書材料。所以，入網后發生的產品質量、廣告責任，應由企業自負。

監管碼的法律問題。監管碼是電子監管網推進工作中的一個重要問題。

一、監管碼的賦碼方式。電子監管碼的賦碼方式，根據企業產品的特點，由企業自愿選擇。由于不同產品包裝的差異，與之對應的賦碼方式也有區別，企業可根據實際情況選擇合適的方式賦碼。此前推行電子監管網之所以遭到一些食品企業的抵觸，就是因為這些企業的包裝分散、單個產品利潤很低。因此，研制符合不同企業需要的賦碼方式至關重要。在目前的貼標賦碼、噴印方式賦碼、熱轉印賦碼等方式之外，還要研制更簡單、更便宜的賦碼方式。二、監管碼數據安全管理。入網企業和承制監管碼標識的企業應強化監管碼數據安全管理意識，嚴格遵守國家有關法律、法規和規章的規定。承印監管碼標識的企業應是具有從事包裝裝潢印刷品印刷業務資質的企業，應建立健全承印驗證制度、承印登記制度、印刷品管理制度、印刷品交付制度、印刷殘次品銷毀制度等管理制度。承印企業應保證入網企業的監管碼數據在印刷環節中的數據安全，確保數據不外流。

入網費用的問題。筆者認為，政府維護產品質量安全是職責所在，理應投入技術、資金、設備，不應尋求有償服務，因此，不應向企業收費，如此也可以提高企業入網的積極性。如同產品抽檢、定檢一樣，產品信息披露實際上是政府為了保護市場而進行的公共服務活動，如果收取費用，將會增加企業負擔，讓企業在參與過程中產生抵觸情緒，最后企業會將這些費用加到消費者頭上，這樣就有悖于政府協調市場的初衷，使產品質量電子監管成為新的“行政斂財”行為。當然，對于監管網提供的一些增值服務，如個性化查詢播報、質量信息播報服務、目標消費者定向抽獎服務、定向跟發短信促銷服務、假碼播報服務等，可考慮收取適當費用。

信息網絡平臺。產品質量電子監管借助怎樣的信息網絡平臺進行發布，成為這一模式能否運行的重要環節，筆者建議采用門戶網站作為公共信息平臺。現有的產品查詢方式主要是電話和網絡查詢，在目前技術條件下，這一渠道已經非常成熟，而將其與食品質量電子監管相結合，則需要一個海量的存儲系統，并且要建立一個能夠應付超級計算級別的系統與之配合，還需要大量常備技術人才進行維護。只有門戶網站才有這樣的實力，并且方便廣大消費者進行查詢。如果條件成熟，甚至可以考慮將這個平臺收納到“三網融合”當中，這樣既是宣傳優質產品的機會，又能夠保證公眾共享這一社會福利。

現階段，盡管產品質量電子監管網的運行還存在許多問題，但這畢竟是我國開始運用電子科技手段進行產品質量監管的開始，是符合“電子行政”的改革趨勢的，其開拓性的作用不能忽視。隨著政府對這項事業認識程度的不斷加深，相關印刷技術的不斷完善，產品質量關鍵控制點的不斷細化，相關法律問題的不斷明確，一個合理的產品質量電子監管模式將在我國順利推行。（作者分別為河北經貿大學法學院碩士研究生，河北經貿大學法學院教授；本文系河北省科技廳2009年軟科學研究項目《河北省產品質量電子監管法律機制研究》的階段性成果，項目編號：09457246D）