公共服務覆蓋城鄉:政府變革的里程碑

2010年中央“十二五”規劃建議稿提出將“逐步完善覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系”作為社會經濟發展的主要目標之一。“公共服務，覆蓋城鄉”作為一個社會經濟發展目標首次明確提出，將對中國發展產生深遠影響，標志著一個新時代的來臨，是政府治道變革的一個里程碑。

30年改革開放煉成服務型政府

在計劃經濟時期，由于采取高度集中的管理體制，對經濟和社會發展的各項事務進行統一管理，雖然損失了一些經濟活力，但公共服務提供不足的問題，卻不像市場經濟階段那樣突出。改革開放伊始，黨的十一屆三中全會明確要求全黨工作重點轉移到經濟建設上來，在這一戰略決策指引下，各級政府堅持以經濟建設為中心，實現了政府職能重心的根本轉變。

第一個轉變，是由原來重階級統治職能轉向重經濟管理職能。在政府管理方式上，改革了行政審批制度，使政府管理方式由微觀管理、直接管理、各部門的分割管理轉變到宏觀管理、間接管理、大行業管理上來，同時改變過去單純以行政手段管理經濟的方式，使市場在資源配置過程中逐步發揮基礎性的調節作用。第二個轉變是對政府系統內部和外部關系進行調整。上世紀70年代末80年代初開始進行“簡政放權”、“放權讓利”等以分權為導向的改革，90年代后開始建立現代企業制度，進行“政企分開”的改革，調整政府與國有企業之間的權力關系。同時，從80年代中后期開始以黨政分開為導向的改革，重構了政府職能。從1982年政府精簡機構到最近2008年大部制改革的六輪國務院機構改革，對各部門的管理權限進行了重新劃分、充實和調整。以上這些改革使得政府職能逐步由政治向經濟轉變，由微觀干預向宏觀調控轉變。2004年，溫家寶總理強調指出：“在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面。”①政府開始強調公共服務方面的職能，但是，也恰是這一個階段，在醫療、教育、住房、社保等領域公共服務不足的問題凸顯出來。2009年4月國家出臺醫改方案，提出了建立覆蓋城鄉、人人享有的基本醫療衛生服務的改革發展目標，并提出“促進城鄉居民逐步享有均等化的基本公共衛生服務”，這在改革政策歷史上第一次提出“均等化”概念。2010年10月中央“十二五”規劃建議稿進一步提出建立“覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系”以及“不同區域基本公共服務均等化”等目標。至此，“公共服務，覆蓋城鄉”的發展目標已經日漸明朗，而服務型政府職能也開始就位，實現了政府職能的第三次轉變。

公共服務將是填平城鄉鴻溝，協調全局發展的重要手段

長期以來，我國農業以價格“剪刀差”的形式，為工業提供資本積累。農業大國的家底，對工業化和現代化的渴望，以及城鎮化的漸進過程，導致了二元經濟結構和與之相一致的城鄉二元政策體系，形成了城和鄉之間的落差。為了彌補城鄉的差別，近年來政府采取了“多予少取放活”的政策，通過免征農業稅、實行農產品保護價格、給予農業補貼等政策手段來提高農民收入，并提出建設社會主義新農村。但至今為止，城市的道路、通信等基礎設施發達，衛生、教育、社會保障等公共服務比較完善；而農村的基礎設施依然落后，在公共服務方面也落后于城市。其基本原因是以往的政策設計沿用了城鄉有別的思路，采取了不同的標準。以往增加農民收入的政策，是在收入端進行調控，而要真正實現調節城鄉差距的目標，還必須在支出端也有相應保障措施，即在農村提供與城市同質化的公共服務，以減輕農民社會性負擔。如加強公共衛生投入，保證農村居民都能享受到基本公共衛生服務；加強農村師資力量投入和教師隊伍的建設，保證農村居民子女都能接受義務教育；擴大社會保障覆蓋面，提高保障水平，使農村居民的生活有基本保障。覆蓋城鄉的、逐步均等化的公共服務，將是填補城鄉之間鴻溝，實現城鄉一體化的重要手段。

改革開放以來，我國發生過四次通貨膨脹，政府針對其產生原因和特點，通過綜合運用投資、財政、金融等經濟手段保持經濟社會穩定。受亞洲金融危機的影響，我國在1997～2000年還出現過一次通貨緊縮，政府通過擴大財政赤字、增加貨幣供應、下調利率等一系列措施平穩度過了通貨緊縮期。從政府應對我國歷次經濟波動的措施看，主要是通過經濟手段調控宏觀經濟運行狀況，保持經濟社會的平穩發展。但是，根據國外發展的經驗，國民經濟發展達到人均GDP1000美元以后，社會公共服務的發展將成為經濟持續發展的不可或缺的支撐，否則將導致經濟的徘徊和停滯。因此，增加公共服務供給，不僅可以穩定居民對經濟預期，擴大內需，穩定當前的經濟形勢，更重要的是，從中長期看，對經濟和社會協調持續發展具有決定性作用。

公共服務不是權宜之計，而是一個治道變革

公共服務的意義，不僅在于公共服務本身，它是一個政府治道演進的過程，是一種治道變革。一個世紀以來，學術界對政府作用的認識經歷了幾個階段，也深刻影響到政府的管理理念。以亞當·斯密為代表的古典經濟學派，提倡自由市場，認為市場是萬能的，反對國家干預，在他們看來，政府只需扮演好“守夜人”的角色。但是，1929～1933年的世界性經濟大危機以及第二次世界大戰，使得奉行自由主義的西方國家認識到，市場并不是萬能的，也會出現失靈。人們發現“小政府”已不再適應市場需要，需要建立一個強有力的政府，更多承擔社會責任。在此階段，凱恩斯主義應運而生，政府為了應對市場失靈，開始投資興辦公共工程、建立社會保障制度、對失業進行救濟等。這就意味著公共行政介入國家生活的范圍有所擴大。到了20世紀70年代，石油危機和經濟滯漲也宣布了凱恩斯主義的局限性，在實踐中出現了政府的干預措施效率低下的問題。20世紀80年代開始，為迎接全球化、信息化和知識經濟時代的來臨以及擺脫財政困境、提高國際競爭力和政府效率，西方各國相繼掀起了以采用工商管理的理論、方法和技術，引入市場競爭機制，強調顧客導向以及提高服務質量為特征的“新公共管理運動”，認為政府應集中精力“掌舵”而不是“劃槳”。美國的里根政府和英國撒切爾夫人政府進行的公共服務市場化改革就是這種思潮的代表。然而，這種公共管理缺乏人文關懷，對公共利益注重還不夠。上世紀90年代以來，以美國行政學家羅伯特·B·登哈特為代表的一批行政學家在對新公共管理理論進行揚棄的基礎上提出了新公共服務理論。“新公共服務”強調政府的職能是服務，而不是“掌舵”；為公民服務，而不是為顧客服務；重視人，而不只是重視生產率；更加注重民主價值和公共利益。

西方國家探索政府職能和定位走過了百年的歷程，而我國從改革開放以來30年的時間，政府就實現了從重統治到重經濟、由重微觀管理到重宏觀調控、從重調控到重公共服務幾大轉變。這樣的變化印證了國際上公共管理理論的發展和政府治道變革的軌跡。一方面反映了我國改革開放以來塑造服務型政府的成就，另一方面也看出政府在跟進社會主義市場經濟發展要求不斷調整完善自身職能的艱巨任務。在這種背景下，提出公共服務覆蓋城鄉不是應對經濟危機的權宜之計，更反映了政府服務理念的變化和一種治道變革。

美好愿景從何做起

要實現“逐步完善覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系”這一既定的發展目標，要做到人人享有公共服務，還要圍繞以下重點領域開展工作：

第一，應像實施經濟體制改革那樣實施公共管理的改革。主要是進行決策透明度改革，審批的方程式改革，管理社會化改革，公眾信念的改革等內容。珍惜社會公平正義的價值，提升公共利益和集體利益的地位。②第二，基于公民權提供公共服務，而不是按照戶籍或身份的差異區別提供。公共服務應向公民平等地提供，每位公民獲得公共服務的數量和質量應是一致的，不因城市或農村戶口、常住或暫住身份的差異而不能獲得或有限制地獲得。第三，根據公共服務需求調整財權、事權劃分和配置。公共服務的提供應以公民需求、公共利益為導向，財權、事權的調整和配置應以滿足公民需求、促使公共利益最大化為目標，而不是沿用過去“對人不對事”的做法。公共服務的資源應以某一地區實際人口數量為標準進行調整和配置，而不應只按當地戶口的數量進行配置。第四，政府購買服務，多元化提供。公共服務的提供方式可以采取政府向符合資質的服務提供者購買服務，為老百姓享受的基本公共服務買單的方式。政府購買機制的建立也可以促進不同服務提供者之間的競爭，實現公共服務的多元化、高效率提供。第五，建立公眾參與，社會監督機制。應建立社會對政府公共服務提供工作的監督機制，監督是否均等化、同質化地提供公共服務以及在提供公共服務過程中是否規范、合法，以促進政府工作水平的提高，使政府工作更加符合公民需要，加快“建設服務型政府”目標的實現。（作者為中國人民大學醫改研究中心主任、中國人民大學公共管理學院副教授）

注釋

①“溫家寶總理眼中的政府職能與服務型政府建設”，http://www.chinanews.com.cn/news/2004year/2004-

06-29/26/454013.shtml.2004

②王虎峰：“應像實施經濟體制改革那樣實施公共管理的改革”， http://theory.people.com.cn/GB/10722911.html.2010-01-07/2010-11-29