歐洲主權債務危機對中國的啟示

[摘 要] 歐洲主權債務危機的發生和演進不僅給后危機時代的全球經濟復蘇帶來了嚴峻的挑戰，也提醒各主權國家應該對政府債務問題給予足夠的重視和警惕。中國中央政府債務雖然遠在警戒線之下，但是龐大的隱形地方政府債務問題不容忽視，目前中國地方政府債務風險實際上已經超過金融風險，成為威脅國家經濟安全與社會穩定的首要因素。因此有必要從嚴控地方政府原始舉債規模、降低地方債務違約率、加強逾期債務清償能力三方面對地方政府債務風險進行有效防控。

[關鍵詞] 歐洲主權債務危機;地方政府債務;風險控制

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2010 . 17. 017

[中圖分類號]F831.59 [文獻標識碼]A [文章編號]1673 - 0194(2010)17- 0039 - 03

2009年12月，希臘政府正式宣布其2009年財政赤字將達到GDP的12.7%，而公共債務將占到GDP的113%，均遠遠超過歐盟《穩定與增長公約》所規定的3%和60%的上限。三大國際評級機構一個月內相繼調低希臘的主權信用評級，致使其融資成本顯著增加，發債融資愈發困難，希臘主權債務問題浮出水面。無獨有偶，同為歐盟成員國的愛爾蘭、意大利、西班牙和葡萄牙等國的財政狀況也同樣不容樂觀。西班牙已被下調主權信用評級，葡萄牙2009年預算赤字預計占GDP的8%，愛爾蘭為10%以上，意大利也深陷主權信用危機的泥潭[1]。近期同樣受主權債務問題困擾的還有英國，在應對金融危機過程中，英國是除美國外各國政府中拿出最多資金救助金融機構的國家，這些救助可能會在將來轉化為財政成本。2009年11月30日，摩根士丹利針對英國的一項研究報告稱，評級機構有下調英國AAA評級的可能性。信用評級公司惠譽警告稱，英國是發達經濟體中最有可能被下調主權信用評級的國家，這是主要的國際投行首次發出類似警告。據說，國際金融市場上做空英鎊的資金已經是當年索羅斯投機英鎊時的8倍[2]。歐洲央行行長特里謝(Jean-Claude Trichet)在2010年達沃斯世界經濟論壇上指出，債務問題在發達經濟體中具有“普遍性”。由此可見，歐洲主權債務問題已經接替美國次貸危機成為全球關注的焦點。

歐洲債務問題出現的原因十分復雜，最直觀的動因在于機會主義行為沖動造成的過度負債。以希臘為例，在2003-2007年國際金融市場比較穩定，融資環境較為寬松的情況下，希臘政府沒有主動控制債務規模，而是不斷舉債，過度借貸的苦果伴隨全球經濟衰退和金融危機而顯現，前期債務大量到期，流動性風險陡增。

歐洲主權債務危機的發生和演進不僅給后危機時代的全球經濟復蘇帶來了嚴峻的挑戰，也提醒各主權國家應該對政府債務問題給予足夠的重視和警惕。對于中國而言，雖然我們遠離歐洲主權債務市場，短期內也不會發生主權債務危機，但是龐大的隱形地方政府債務問題不容忽視。尤其是金融危機后，為了保持經濟的增長速度，各級地方政府都啟動了龐大的擴大財政支出刺激經濟增長的計劃。據統計，2008年底，中央政府宣布4萬億元刺激經濟計劃之后，地方政府隨之提出的投資計劃總額超過了24萬億元。這一過程中積累了大量的地方政府債務風險。賈康研究認為，截至2009年4 月，地方債務總余額在4 萬億元以上[3];中金公司研究報告稱，至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元。預計2010年和2011年后續貸款約為2萬億～3萬億元，到2011年末將達到10萬億元 ;世界銀行的分析報告認為，至2009年底，地方政府債務的規模估計有9萬億元左右 ;Victor Shih研究認為，截至2009年底，中國地方政府債務規模為11.4 萬億元，并且這個估計值與實際債務規模相比仍然可能低估了20%～30%。2010-2011年，地方債務可能進一步升高至24.2萬億元 。盡管各方的測算結果有所差異，但是地方政府債務“規模龐大”卻是不爭事實。地方政府債務風險并不是一個獨立的系統，它的不斷聚積不但會導致私人風險的形成，而且在我國現行的財政體制下也會導致中央政府的財政風險。目前中國地方政府債務風險實際上已經超過金融風險，成為威脅國家經濟安全與社會穩定的首要因素。

決定地方政府債務風險大小的因素無外乎3點:原始負債規模、已有債務違約水平、逾期債務清償能力，因此可以從上述三方面入手加強地方政府債務的風險控制。

一、嚴控地方政府原始舉債規模

原始舉債是一切債務問題形成的根源。很多地區不顧自身經濟與財力條件舉債投資于生產建設項目，不但投資的直接經濟回報率很低，而且導致信貸資源過度向政府集中，政府資源配置的比重過大，對民間投資產生擠出效應，即所謂的“國進民退”，進而引發財政風險和金融風險。因此地方政府債務風險控制的首要環節就是控制原始舉債的規模。

目前地方政府債務主要是通過數量眾多的融資平臺形成的，通過融資平臺舉措的債務規模平均占地方政府債務余額至少70%，所以對地方融資平臺的有效清理是控制原始舉債規模的核心。

清理地方融資平臺首先要對融資平臺進行分類，把經營性平臺和基礎設施建設平臺進行區分，一些確要承擔基礎設施投資的平臺有必要繼續存在;對于經營性的業務必須進行剝離，轉變為經營性企業;對于那些沒有實際業務的融資平臺要堅決清理。其次，保留下來的融資平臺要提高其市場化程度，利用市場機制提高融資平臺的管理效率，地方政府不能為之提供擔保。同時積極引入戰略投資者，一方面充實平臺的資本實力，另一方面引入新的管理理念和人才。第三，必須強化融資平臺的風險內控機制。比照一般企業標準，現存很多融資平臺的經營處于虧損狀態，完全依賴政府的資金注入實現凈現金流入，財務危機十分明顯，直接威脅政府的運轉安全和償債能力。因此，必須建立融資平臺的風險內容機制，比如建立籌資、投資等財務活動的科學決策程序，建立企業財務風險跟蹤監督機制和預警體系等，以此保證平臺自身運轉健康，起到地方政府債務風險緩沖帶的作用。

二、降低地方債務違約率

真正的債務風險來源于債務違約，債務違約是債務風險累積、傳導、轉嫁的起點[4]。單純考慮舉債規模而不分析償債能力是以往債務分析的薄弱環節，如果各級地方政府有能力自行消化各種原始舉債，那么債務風險就不會累積和擴散。所以在調節原始舉債規模的基礎上，有效規避各種途徑的新增債務違約、強化地方政府對本級負債的當前償債責任，也就成為控制風險的核心步驟。

降低地方政府債務違約首先要消除地方政府的“依賴”心理，必須明確上級財政部門對下級部門的有限救助責任，使基層政府形成一種良性預期，在最初的舉債環節便開始考慮債務能否及時清償，盡自身最大努力預防違約。其次，提高地方政府所籌資金的使用效率。在地方政府債務風險的諸多表現形式中，地方政府債務的效率風險是其中重要一項，該風險主要指由于債務資金的使用效率不高，可能使償債資金不能從債務資金的投資項目中有效獲得的風險。地方政府債務的效率風險越高，違約的可能性也就越大。目前我國地方政府債務資金的使用效益普遍不佳，由于“產權模糊”和“預算軟約束”等制度缺陷的存在，地方政府一旦發現來錢快、易進入的項目，全國各地便紛紛上馬，以至于很多政府投資的生產建設項目產業結構趨同、產能效率低下、重復建設嚴重。鑒于此，中央政府必須加強對地方政府財政資金使用效率的監管，包括強化預算執行管理，重點加強財政收入管理，建立預算支出執行責任制度，提高預算支出執行的均衡性并推行預算支出績效評價，選擇恰當的績效評價方法，建立完善的績效評價信息管理系統。此外，還要引入“外部控制”，自覺接受人大、審計監督，增強預算透明度，加大信息公開力度。

三、加強逾期債務清償能力

在控制原始負債規模、降低債務違約水平的基礎上，對于已經積累下來的逾期債務也要進行逐步、科學的清償，這樣才能真正有效化解地方政府債務風險。

清償逾期債務不能僅靠中央財政的救助，關鍵是要加強地方政府自身的清償能力。從財政收入渠道看，地方政府除用稅收手段籌資外，另外可行的方式就是向公眾發放債券。在目前適度寬松的財政政策取向下，稅收增加的可能性顯然不大，因此現實的選擇是考慮逐步放開地方政府發行債券的限制，這不但可以增加財政收入，對逾期債務進行清償，而且可以將原有的“隱性債務”顯性化，擺脫對土地財政的過度依賴。

當然，地方債并非“免費的午餐”，控制不好就會造成地方政府新的債務負擔，所以在允許地方政府發行債券的同時還必須輔之以相應的制衡措施。首先要完善法律監督機制，修改《預算法》和《擔保法》，授予地方政府發債權;頒布《地方債券法》，對地方舉債的主體資格、基本門檻標準、報批程序、資金用途、發行規模等做出詳細的法律規定;考慮出臺《地方政府破產法》，從法律上明確地方政府拖欠債務時所應采取的措施、手段和步驟，隔斷中央與地方各級政府之間的財政風險聯系[5]。其次要引入市場監管機制，對地方政權實行嚴格的資信評級，建立規范的信息披露制度，并適時引入私人債券保險制度，由地方政府為其按時還本付息向私人保險公司申請保險，降低地方政府債券投資人的風險。

主要參考文獻

[1]丁純.從希臘債務危機看后危機時代歐盟的經濟社會狀況[J].求是，2010(7).

[2]何帆.誰會引爆下一個主權債務危機[J].中國證券報，2010-05-12.

[3]賈康.聚焦地方債務[J].半月談，2009(7).

[4]郭玉清.化解地方政府債務的目標設計與制度選擇[J].天津社會科學，2009(6).

[5]張海星.地方政府債務的監管模式與風險控制機制研究[J].寧夏社會科學，2009(5).