淺析地方檔案法規(guī)的功能與制定原則

地方檔案法規(guī)是我國(guó)檔案法規(guī)體系的重要組成部分，它對(duì)調(diào)整地方檔案事務(wù)之間的關(guān)系起著重要的作用。本文將對(duì)地方檔案法規(guī)的功能以及地方檔案法規(guī)的制定原則進(jìn)行粗淺闡述，希望對(duì)于制定和完善地方檔案法規(guī)有所參考。

一、地方檔案法規(guī)的功能

地方檔案法規(guī)既是國(guó)家檔案法規(guī)體系的組成部分，又是地方法規(guī)體系的組成部分，因此具有特殊的功能。

（一）細(xì)化實(shí)施功能

憲法和法律往往只對(duì)社會(huì)生活提供一些原則性規(guī)定。在社會(huì)實(shí)踐中，國(guó)家檔案立法重在解決法律調(diào)整的全局性、整體性和根本性問(wèn)題，不可能事無(wú)巨細(xì)，面面俱到，也難以周全地規(guī)范不同地方的不同情況。因此，只有借助地方檔案立法來(lái)細(xì)化和實(shí)施，才能使國(guó)家檔案立法得到全面的推行。通過(guò)地方立法的具體規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定，中央檔案立法才會(huì)“活泛”起來(lái)，成為統(tǒng)一各地區(qū)檔案事業(yè)的生力軍。地方檔案立法的主要任務(wù)，就是保證在中央檔案立法居主導(dǎo)地位的前提下，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，補(bǔ)充和完善中央檔案立法，達(dá)到拾遺補(bǔ)缺、充分落實(shí)的效用。

（二）溝通彌合功能

地方檔案立法溝通著文本上的法律與實(shí)踐中的法律之間的聯(lián)系。法律、法規(guī)的規(guī)定僅僅是“寫(xiě)在紙上的條文”，將原則性制度落實(shí)于各地的地域范圍與空間范圍，是法律工作者的重任，地方檔案立法部門(mén)也擔(dān)負(fù)著為中央檔案立法實(shí)施創(chuàng)造立法條件的任務(wù)。地方檔案立法的具體性、實(shí)用性、因地制宜性特征，為中央檔案立法、也為自身立法的實(shí)施創(chuàng)造了條件。從而也強(qiáng)化了立法的可操作性，起到將檔案法律原則、檔案法律精神、檔案法律制度與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相溝通的作用。同時(shí)，地方檔案立法還致力于彌補(bǔ)完善我國(guó)檔案法律體制的不足，健全和完善我國(guó)的檔案法律體系。

（三）修補(bǔ)充實(shí)功能

地方檔案立法體現(xiàn)著現(xiàn)行立法的及時(shí)修改和補(bǔ)充。社會(huì)生活瞬息萬(wàn)變，中央檔案立法作為體現(xiàn)國(guó)家整體制度要求的法制體系，必須保持它的相對(duì)穩(wěn)定性、連續(xù)性和權(quán)威性，而地方檔案立法則應(yīng)是一個(gè)最為活躍、靈敏的因素。社會(huì)檔案關(guān)系變化的快節(jié)奏，有可能使國(guó)家統(tǒng)一檔案立法跟不上步伐而滯后，但地方檔案立法則可以適應(yīng)形勢(shì)，應(yīng)付萬(wàn)變。對(duì)于國(guó)家檔案立法中法律原則過(guò)于籠統(tǒng)的，地方檔案立法可以具體化。地方檔案立法對(duì)于國(guó)家檔案立法的互補(bǔ)性，也是民主、法治體系不斷成熟和健全的標(biāo)志之一。

（四）特殊調(diào)節(jié)功能

地方檔案立法需要對(duì)本地區(qū)的特殊社會(huì)關(guān)系進(jìn)行靈活的法律調(diào)整。法律調(diào)整在技術(shù)上的靈活性，取決于各地區(qū)、各民族、各領(lǐng)域千差萬(wàn)別的社會(huì)狀態(tài)，這就必然要求地方檔案立法的適應(yīng)性、特殊性和變通性。這類(lèi)特殊法律調(diào)整規(guī)范，難以由中央統(tǒng)籌，是地方檔案立法區(qū)別于中央檔案立法的特性所在，也是其重要功能所在。因此，地方檔案立法雖然不能與中央檔案立法相抵觸，但也不是絕對(duì)地重復(fù)或盲從于中央。地方檔案立法以自主地規(guī)范本區(qū)域的特殊事項(xiàng)而充分反映地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、檔案事業(yè)的特點(diǎn)，具有明顯的針對(duì)性和可操作性。

二、地方檔案法規(guī)的制定原則

按照我國(guó)的檔案立法體制，根據(jù)立法主體和法律效力的不同，檔案立法分為中央立法和地方立法。所謂地方檔案立法是指地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和地方人民政府依據(jù)憲法、法律和行政法規(guī)規(guī)定，結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況和實(shí)際需要，依照法定職權(quán)和程序，分別制定、修改和廢止地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的活動(dòng)。

（一）一般性原則

1.不抵觸原則

所謂不抵觸原則是指地方檔案法規(guī)不得與國(guó)家憲法、法律和法規(guī)相悖。《憲法》第五條規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。《憲法》第一百條還規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。具體地說(shuō)，一方面地方檔案法規(guī)不得與國(guó)家法律的具體條文相沖突；另一方面也不得與國(guó)家立法的精神實(shí)質(zhì)、基本原則相違背。在“不相抵觸”的前提下，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以根據(jù)本地區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)自主地制定地方性檔案法規(guī)。

2.協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則

從立法技術(shù)的要求來(lái)說(shuō)，任何一部制定得好并能得到有效實(shí)施的法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)在外部關(guān)系上保持與其上位法和同一層級(jí)法律規(guī)范的相互銜接、相互協(xié)調(diào)；在內(nèi)部關(guān)系上保持邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，權(quán)利義務(wù)規(guī)范與法律責(zé)任條款相互對(duì)應(yīng)、相互照應(yīng)。這直接關(guān)系到一部法律規(guī)范的科學(xué)性、合理性、可行性甚至合法性。因此，地方檔案立法還要堅(jiān)持協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則：一是地方性檔案法規(guī)、規(guī)章要與不同層次的檔案法律規(guī)范相互銜接，特別是要與上位法相銜接；二是同一層次不同的地方檔案法規(guī)和規(guī)章對(duì)性質(zhì)、程度大致相當(dāng)?shù)倪`法行為，要設(shè)定大致相當(dāng)?shù)姆韶?zé)任，防止此重彼輕；三是同一地方檔案法規(guī)、規(guī)章所設(shè)的法定義務(wù)要與法律責(zé)任基本適應(yīng)，保持其結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)合理。

3.不越權(quán)原則

所謂不越權(quán)，是指地方人大權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)賦予的立法權(quán)限行使立法權(quán)。不越權(quán)原則在地方檔案法規(guī)制定上包括三方面：第一，不屬于中央專(zhuān)屬檔案立法權(quán)的事項(xiàng)，在國(guó)家尚未檔案立法而需要地方根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況創(chuàng)制檔案法規(guī)時(shí)，原則上應(yīng)當(dāng)制定地方性檔案法規(guī)，地方人大及其常委會(huì)認(rèn)為有必要授權(quán)政府予以規(guī)定的，可以授權(quán)政府制定地方檔案行政規(guī)章。第二，凡屬于地方上長(zhǎng)遠(yuǎn)的、重大的、需要普遍遵循的檔案事項(xiàng)，可以由地方人大及其常委會(huì)制定地方性檔案法規(guī)；凡屬地方上應(yīng)時(shí)的、一般性的、局部性管理的檔案事項(xiàng)，則可以由地方政府制定檔案行政規(guī)章。第三，凡涉及依據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)范政府行為的檔案事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由地方人大及其常委會(huì)制定地方性檔案法規(guī)；凡屬于應(yīng)由地方政府自行決策的檔案事項(xiàng)，則可以由地方政府制定檔案行政規(guī)章。

（二）特殊性原則

1.地方性原則

地方檔案法規(guī)的制定要突出地方特色。一方面，相對(duì)于中央檔案立法而言，地方檔案立法應(yīng)具有地方特色。地方檔案立法的地方特色首先是區(qū)別于中央檔案立法的特殊性。在中央檔案立法無(wú)法事無(wú)巨細(xì)、概覽無(wú)余的情況下，地方檔案立法的優(yōu)勢(shì)就顯現(xiàn)了出來(lái)。地方檔案立法的重要特征在于提倡多元性和靈活性，由地方根據(jù)檔案事業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)解決檔案事務(wù)中的特殊問(wèn)題。另一方面，相對(duì)于其他地區(qū)，地方檔案立法也要體現(xiàn)自身特色。從創(chuàng)新的角度而言，地方立法要避免走相互抄襲、簡(jiǎn)單匯總的老路，不能過(guò)于滯后，要充分利用國(guó)家賦予的法律變通權(quán)、自主權(quán)、先行立法權(quán)，開(kāi)拓地方檔案立法的獨(dú)特空間，彰顯地方特色。

2.適用性原則

適用性原則就是必須堅(jiān)持實(shí)事求是精神，從地方檔案工作的實(shí)際出發(fā)，避免地方檔案立法的平庸化和盲目化。一方面，要防止地方保護(hù)主義和本位主義。在堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)的原則時(shí)，要考慮本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展水平、檔案工作實(shí)際狀況、社會(huì)檔案意識(shí)和檔案法制觀念程度，切忌把檔案地方立法的從實(shí)際出發(fā)原則變?yōu)楸疚恢髁x原則。另一方面，要消除不必要的照抄照搬弊端，既不能頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，遇到什么問(wèn)題解決什么問(wèn)題，臨時(shí)應(yīng)對(duì)，也不能不考慮本地區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，去簡(jiǎn)單而無(wú)謂地重復(fù)國(guó)家檔案立法。

3.可操作性原則

地方檔案立法應(yīng)自主地規(guī)范本區(qū)域的檔案特殊事務(wù)并充分反映地方檔案事業(yè)建設(shè)的特點(diǎn)，要具有針對(duì)性和可操作性。一是地方性檔案法規(guī)、規(guī)章所設(shè)法律責(zé)任既要定性，更要定量，在設(shè)定處罰幅度的選擇上應(yīng)盡量能夠區(qū)別出檔案違法行為的危害程度，且幅度不宜過(guò)大；二是明確區(qū)分不同有責(zé)主體檔案責(zé)任的形式，如單位責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任人員的責(zé)任，明確區(qū)分行政處分責(zé)任和行政處罰責(zé)任；三是明確設(shè)定檔案法律責(zé)任的追究機(jī)關(guān)。此外，在制定自主性地方檔案法規(guī)、規(guī)章時(shí)，還應(yīng)考慮設(shè)定必要的強(qiáng)制措施，以配合檔案法律責(zé)任的實(shí)施。