中國智庫:五中全會前的20個月

在十七屆五中全會召開的4天里，肖金成密切關注著大會的消息。他正在給4個地方城市做“十二五”的總體戰略研究，“地方的‘十二五’規劃肯定要以中央在這次會議上定的調子作指導?！?/p>

在此之前，他任副所長的國家發改委國土開發與地區經濟研究所承擔了發改委委托的《區域協調發展思路研究》的專項課題，并已于2009年下半年完成。這個題目幾乎是他們所的“必修課”，他也曾承擔“十一五”的本課題，并任課題組長。

從2008年底到2010年10月的約20個月里，是國家“十二五”總體戰略研究以及各專項規劃研究密集征求專家意見的階段，為的是在五中全會前形成《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》(以下簡稱“建議”)。

清華大學公共管理學院教授胡鞍鋼將“十二五”規劃的制定過程分為十一個步驟，而這前20個月覆蓋了前面的5個步驟。

這段時間里，是專家逐鹿治國建議的舞臺，面對國家發改委以及中央財辦開出的若干課題，國家規劃制定部門與專家們之間展開了“一對多”和“多對一”的建言演練。

數千專家參與

持續關注著五中全會的還有國家行政學院的王小廣研究員，他在去年就遞交了“關于十二五規劃總體戰略研究”的課題，指出的方向正是“應以轉變經濟增長方式為‘十二五’主線”。

王小廣在2008年就形成了以轉變經濟增長方式為主題的研究報告，他從國家整個大的發展戰略模式切入，當時針對的背景就是“十二五”規劃，這份3萬多字的報告，由財政部資助，王小廣主筆。在國家發改委征求“十二五”總體戰略時，這個課題自然就成為了王小廣的遞交課題。

同時，對于“十二五”最為提綱挈領的總體戰略研究這個大題目，國家發改委采取了委托多家研究的方式。共委托了國家信息中心、國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院、國家行政學院、清華大學國情研究中心四家進行獨立研究，2009年9~10月提交報告。

在課題研究和遞交的整個過程中，王小廣去發改委匯報大概有4、5次，并參加發改委的體制改革司的座談會，最終遞交稿在專家和發改委之間的反復來回后定稿。

王小廣從原來國家發改委經濟研究所經濟運行與發展研究室主任，到現在的國家行政學院決策咨詢部的處長，一直行走在國家智囊專家的第一線，他所做的這個戰略課題前后，也橫跨了這兩個單位。

“在發改委委托課題的這個階段，選題大約有數百個之多，參與專家數千人、研究人員達上萬人，形成幾百萬字的研究報告。” 胡鞍鋼說。

對這一系列課題，發改委在2009年10月份向國務院進行了第一次匯報，隨后產生了一個修改意見，在12月時又集中布置了一次研究課題。

“這次是帶有某種重點專題深入研究，國家行政學院當時又做了3個。”王小廣說。

在這3個課題當中，同樣是每個題目都分給幾家研究機構做，他參與了其中“十二五改革思路”的課題研究，此課題是在國家發改委體制改革司的統籌主導下進行的。

這屬于國家“花錢”購買“公共決策知識”，胡鞍鋼介紹說。在這20個月里所進行的，是對國家權威專家思想的集中演練，也是各項課題的大展示。

以“十一五”期間國家區域協調發展的課題為例，國家發改委撥付6萬元經費，發改委宏觀院給予6萬，國土所也拿出6萬，以這18萬元為基礎，發改委宏觀院撥付約10萬元的調研費，整個課題的總體費用約在30萬元。到“十二五”，國土所承擔的這同一個課題經費進行了壓縮，總額為不到20萬元。

“十二五”區域協調發展課題的課題組共由十人組成，最后形成的是一份242頁的課題報告。

“多對一”和“一對多”

在整個“十二五”規劃制定過程中，汪玉凱算是最為忙碌的專家之一。從2008年年末開始，他陸續接到了來到中央和國家不同部門關于“十二五”的多個委托課題，對于他這樣的專家而言，屬于典型“一位專家對多個課題”，在“十二五”建言過程中，這樣的情況也不在少數。

他現在仍然密切關注著“十二五”的各項進展。他對《財經國家周刊》記者說，學院(國家行政學院)的領導10月18日就開完會回來，隨后就會召開一個“十二五”規劃行政體制改革趨勢的會議，他說這個會肯定要在五中全會閉幕后才能開。

這個會議是他所承擔的課題的后續修編工作的一部分，也是“十二五”規劃從“建議”到“綱要”的開端。作為國家行政學院教授，也是中國行政體制研究會秘書長，他主筆了國家發改委在2008年末、2009年初委托給國家行政學院的“十二五行政體制”的戰略課題。

就在最近，他應國家發改委之約，給對方發去了這個課題的2萬字的壓縮稿，而完整的研究稿件在去年10月就已經完成。在那個時候集中上交的前文所述的一系列課題，都被汪玉凱稱為“發改委的一批課題”。

這是汪玉凱所承擔的“十二五”的第一個課題，“我是這個課題組的副組長?！彼f。

在“十二五”規劃這個復雜的研究體系里，最初由國家發改委規劃司進行實施層面的總規劃。“與此同時，專業的政府職能部門，做細致的調研，布置很多課題，借助各方面力量，每個單位調研之后拿出方案，把很多事務分成很多課題，再組織很多專家深入調研。”汪玉凱介紹說。

同一個課題也同時委托給了幾個智庫機構進行研究，比如行政體制改革課題，除去國家行政學院之外，就還有清華大學也在進行研究，這就形成了“十二五”課題的委托的“多機構對同一課題”的格局。

“就我這個行政體制改革報告，遞交給發改委，能吸收多少，這很難說，在發改委委托的課題之后，中央還可能再布置一些題目，讓好幾個機構一起來做，我們學院后來又參與了兩個課題，這是由中央財經領導小組辦公室(以下簡稱“中財辦”)層面進行委托，這兩個課題研究也于2009年9月份完稿?！蓖粲駝P說。

在“一對多”的格局下，汪玉凱在國家行政學院和中國行政體制研究會的兩個職務之外，還是國家信息化委員會的委員，作為全國50個具有此身份的專家之一，他負責為“十二五”信息化建設提出思路，爾后進行專家匯總，再報給中財辦。“這是發改委課題之后的事，我是參與討論，成稿不是我，我是多個專家之一，最后的文稿由秘書班子來整理?！彼f。

而在“多家機構對同一課題”的“多對一”框架之下，“十二五”信息化建設的課題，又同時由工信部直接負責參與研究。

“‘十二五’的規劃是分好多個層次的，既有官方的，依靠各個部委，發改委來牽頭，同時也委托智力資源，研究過程是高度的集體智慧的結晶，最后到中財辦和國辦這個層次，當然與此同時，也有最高層的政治局常委的調研?！蓖粲駝P介紹說。

“招標制”與“布置性”

2010年1月19日，中國政府將數百個課題面向全球公開招標，這是中國政府首度就五年發展規劃聯手國際機構，這為“十二五”規劃研究的“招標制”做了一個最新的注腳。

據肖金成副所長介紹，“十二五”規劃研究的委托類型主要分為三個方面，第一個方面是發改委的委托，比如發改委宏觀經濟研究院在“十二五”的課題中領到了10多個課題，其他各科研機構會分別領到相似的課題;第二個方面是各個部委的網上招標投標;第三個是面向社會招標。

年初的全球招標正是這第三個方面的再創新。

2008年底至2009年初，國家發改委提出了包含8大領域39個題目的“十二五”規劃前期重大問題，向全社會公開招標，其中有60個單位的選題入選，胡鞍鋼介紹說。

而從制定“十二五”規劃建議的時間順序而言，汪玉凱介紹說，首先是“招標制”階段，2009年底，國家發改委在匯總各機構上報的課題研究后，拿出了一個總的框架然后報給中央決策層，決策層分析掌握情況之后，再進行進一步篩選，再布置給各個單位?！斑@個階段就成了布置性的任務，在此階段之前，都是招標式的?！?/p>

2009年底2010年初形成“十二五”規劃的《基本思路》后，該內容在全國的省、部委和部以上官員中征求意見，形成最后的“建議”草案，這個“建議”形成的綱要將會在明年3月份的人代會上審議。“最終的‘綱要’要在這個‘建議’的基礎之上進行微調，不會大變?！蓖粲駝P說。

“‘建議’要對‘綱要’起到指導的作用?！毙そ鸪烧f。中共中央十七屆五中全會已經于10月18日閉幕，會議通過了“十二五規劃建議”，對專家們來說，這并不是一個終點，在國家層面的“建議”轉變成“綱要”的過程中，各位專家們要做的是，繼續建言獻策，同時繼續參與地方的“十二五”規劃制訂，從這個意義上說，五中全會只是這些專家的一個新起點。