重慶“農轉城”爭議

轉，還是不轉?這些天，田其偉一直在做這道選擇題。

田其偉是重慶市江津區農民，目前在該區的一家加工企業上班。從8月1日開始，重慶市開始推行戶籍制度改革，滿足一定條件的農民可以申請轉為市民。轉戶的條件非常寬松，進入主城區只需滿足下面條件中的一個:一，在市區購買商品住房;二，務工經商5年以上，具有合法穩定住所;三，投資興辦實業，三年累計納稅10萬元或一年納稅5萬元以上，具有合法穩定住所。郊區縣轉戶的條件遞減，鎮一級則不設門檻。

這項改革至今已經推行了兩月有余，但一些農民還在觀望。重慶市戶籍改革辦公室10月10日發布的消息顯示，截至當日17時，該市辦理“農轉城”的農民共計308353人，其中失地農民占了相當大比例，而改革的“主力軍”——農民工的比例則相對較低。該市巴南區截至10月9日共有6326人轉戶，其中二環以內失地農民就有5263人。

田其偉們的顧慮主要是:在轉為城市戶口后，自己在農村的土地還想保留，如能保留，一旦在城市難以立足，在農村還有一個安身之所。

而此次改革的指導性文件——《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革意見》為轉戶農民退地設置了三年的過渡期，這個本來意在為雙方留出空間的舉措，也引發了“以土地換戶籍”的一些質疑。

進城的顧慮

田其偉說，轉戶要想的第一個問題，是其到底能為自己帶來什么好處。

在重慶市官方的表述中，轉戶主要有5大好處，被稱為“五件衣服”，分別是養老、醫療、就業、教育和住房。養老、醫療指的是轉為城市戶口后，單位為自己上繳保險的比例提高了，養老從原來占收入的12%，提高到城里人平均的20%，醫療的繳費每年也比原來多出上千元;教育指的是轉戶農民的孩子在城里就近上學，不用再像以前那樣交借讀費;住房指的是他們可以像城里人一樣申請各類廉價房;就業指的是政府將為找不到工作的轉戶農民提供就業培訓。

對田其偉來說，前三樣東西很有吸引力，后兩樣東西卻充滿壓力。他一方面擔心自己的就業不穩定，另一方面擔心城里一日千里的房價。這兩種擔心揮之不去，正在吞噬著前三件“衣服”的吸引力。

對就業的擔心源于對自己競爭力的不自信。田德偉說，由于沒有一技之長，農民工和所屬單位之間的關系，遠沒有城里人與單位之間的關系穩固。產業的轉型很容易剝奪他們的工作機會。并且，由于其所做工作多與體力有關，新老員工之間的新陳代謝對他們也是一個威脅。田德偉說，在他們工廠，40多歲的人已經失去了競爭力，而這些人上有老、下有小，正是壓力最大的時候。

國務院曾在2006年發布了一份《中國農民工調研報告》。該報告顯示，中國農民工的平均年齡為28.6歲。其中16~30歲的占61%，31~40歲的占23%，40歲以上的占16%。就是說，一個農民工的平均工作年限僅為20~25年左右。

中國人民大學勞動人事學院教授姚裕群說，體力勞動者和腦力勞動者在打工的實踐中表現出兩種截然不同的特點:與腦力勞動者可隨著年齡和經驗的增長走上管理崗位不同，農村勞動力很難晉升到管理崗位，只有在第一線崗位上坐等競爭力的衰退，直至最終被淘汰。

比工作年限更嚴峻的是就業壓力。重慶的戶籍改革總目標是轉移1000萬人。對于這1000萬人的就業，重慶市長黃奇帆有一個推算。他說按照工業銷售值每年增長30%的速度計算，到2020年重慶的工業銷售值將會達到4萬億，比現在新增3萬億。這些工業增加值可以解決500萬-600萬個工作崗位，并帶動第三產業新增相應的工作崗位。

這種計算有兩個前提:一是重慶的工業發展一直保持30%以上的增速，第二，這些新增的崗位全部用來吸納進城農民工。

第一個能否實現尚待觀察。在西部大開發的第一個10年，重慶市的工業銷售值從1999年的1234億元，增長到2008年的6583億元，增長率為20%多一點。2009年這個增長率為14.2%。

重慶市發改委副主任徐強在接受本刊采訪時，點出了接下來幾年支撐重慶市高速發展的諸多因素，除了國家發展的戰略西移外，還有兩江新區，以及在全國獨一無二的兩個保稅區。

而重慶工業增加值的很大一部分，來自于近兩年引進的富士康、惠普等IT企業，這個集技術密集和勞動密集于一體的產業創造了大量就業機會。不過，這個產業的就業機會并非由農民工獨占。

在一些很難吸引到大型企業的較偏遠鄉鎮，正在建設中的一些中小企業因正在為農民就業提供一條新路。在江津區先鋒鎮，一個占地1000畝的中小企業園將在2013年建成。該鎮鎮長周隆彬告訴本刊，按照每畝解決8個就業的標準，這個企業園總共能解決8000人的就業。這與這次戶籍改革分配到該鎮的任務正好一致。

多位受訪學者認為，若無就業支撐，“五件衣服”中的養老和醫療比例的增加就變得毫無意義。因為這兩項保險都是單位負責大頭，若由個人承擔，則喪失了保障的原意。

在保險問題上，農民工還面臨另外一個困境。就是企業普遍逃避為農民工參加保險。徐強曾在2008年在海口召開的一次論壇上透露，該市參加社會保險的農民工比例非常低，不到10%。

農民工在轉為市民后，情況是否會發生改變?中國社科院榮譽學部委員陸學藝說，“農轉城”改變的只是身份，而不是工作。但有了城市戶籍的農民工流動性會大大減少，因而保險意識可能會隨之增強。

過渡期的質疑

在給進城農民“穿上五件衣服”的同時，農民面臨著“脫去三件衣服”，即失去承包地、宅基地及農房的收益權或使用權。

為了消除農民的顧慮，重慶的這次改革設置了三年的過渡期。其含義是“允許自轉戶之日起3年內繼續保留承包地、宅基地及農房的收益權或使用權。”很多人將這一規定解讀為“三年過后，會強制收回這些土地”，并由此引發“以土地換戶籍”的質疑。

徐強在接受本刊采訪時明確表示過渡期后不會強制收回農民的土地，三年過渡期規定的本意在于設定一個政策的緩沖期。“因為(轉戶不退地)這種做法與《土地承包法》的規定有沖突。”

2002年8月29日通過的《土地承包法》第二十六條規定:“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”

這里面牽涉到對“設區的市”的理解。徐強說:“我們在最初貫徹條例的時候，把我們各區縣作為設區的市。實際上實事求是看，重慶的廣大山區就是一個縣，不存在設區的市這個概念。”

江津區統籌辦主任陳縱挺告訴本刊，該區由于不在重慶的9個主城區范圍內，他們就把自己當作一個縣來處理。這樣農民轉戶不退地，也不會與現行法律發生沖突了。

為了讓農民相信轉戶還可以繼續擁有土地，江津區給每一個轉戶不退地農民發了一個“農村經營權戶籍證”。陳縱挺告訴本刊，頒發“戶籍證”的目的，就是讓農民看到，我不是要收你的地。

在徐強看來，即便是戶籍進入重慶的主城區，很多農民仍舊可以“合理”地擁有土地:一個是重慶是城鄉改革實驗區，如果不對現有的法律進行適當的突破，改革的深化就會有問題;第二個是在現有的征地制度下，城郊的農民非常看重那塊地，就要保護這些人的既得利益。“既然這些人在征地的時候也要‘農轉非’，何苦非得現在把地收回來呢!”

重慶市戶改辦上述工作人員告訴本刊，政府對于不采用強制手段達到退地的目標是有自信的。“這主要是因為現實中確實有這樣的需求。就是戶籍對其意義重大，而土地已對其無關緊要。”

在城市里已經買房的農民就是這樣的群體。在重慶市公布的轉戶人群構成中，買房者緊跟在失地農民之后，位列次席。

先鋒鎮鎮長周隆彬告訴本刊，農民進城有幾段路要走:先是半工半農，然后在工廠的附近租房，最后在條件成熟時買房。“這個過程最少需要5年，多的要10年。有的甚至沒有出來”。

徐強說，過渡期實際上是一個“違法”的緩沖期。“政策要有個緩沖。看看效果。待準備充分后，再處理這個事情。”

上述《土地承包法》的規定，給了發包方強制收回承包地的權力。業內人士解讀說，在承包地上，政府并不擔心，因為其手上還有這個法律的“殺手锏”。

但宅基地并無類似的規定。《農村宅基地管理辦法》并無規定轉戶必須要退回宅基地。但在很多業內人士看來，重慶此次戶改的目標之一，就是以農村的宅基地擴充急需充血的城市建設用地。

政府的訴求

在很多的場合，黃奇帆都表達過對農村宅基地進行整合的愿望。他說，中國目前城市人均建設用地100平方米，農村每人則有200平方米，如果1億進城農民的宅基地進行流轉，中國可以增加2000多億平方米的城市建設用地。

具體到重慶，重慶農村人口的平均建設用地達到了250平方米以上，而城市人均建設用地只有80平方米。如果有1000萬重慶農村人口轉移到城鎮，就可以節約17億平方米的建設用地。

江津區副區長王君成在接受本刊采訪時，也給出了大體一致的邏輯。他說:“‘農轉城’要讓農民利益得到保障，首先得有錢。15萬人(江津區2012年之前的轉戶指標)要多少錢?全部財政兜底是不可能的。首先農民要出錢。農民哪有錢?你得給他一條出路。這條出路就是他搬到城里住，宅基地復墾，然后將指標拿到農村土地交易所拍賣。”

王君成說，復墾后的宅基地指標可有三個用途:一是集中居住用掉三分之一，城市的建設用地用掉三分之一，另外三分之一可以儲備起來，也可以用來拓展耕地。

2008年12月4日，重慶農村土地交易所正式掛牌。這是中國第一個農村土地交易所。該所的交易對象是城鄉建設用地掛鉤指標。農村的宅基地及其附屬設施復墾后，經過土地管理部門驗收，產生“地票”(指包括農村宅基地等農村集體建設用地經過復墾后產生的指標)，在農村土地交易所公開交易。競得地票的單位，可按規定征用集體用地，如果招拍掛成功，就可以開發建設。

黃奇帆說，農村土地交易所在農村閑置土地和城市建設用地之間實現了增減掛鉤，不僅保護了耕地，也解決了城市建設用地緊張的困境，還以大部分地票款返還給農民的形式反哺了農村。

由于對現有的制度突破甚大，地票交易在規模上被嚴格限制。國土部規定，重慶市在農村土地交易所上交易的地票，最多只能占該市城市建設用地總量的10%。一位知情人士告訴本刊，重慶市正與國土部協商，將地票交易在城市建設用地中的比例進一步擴大。有人分析，重慶此次戶改，或有為即將到來的更大規模地票交易儲備土地的用意。

在今年7月份舉行的重慶市三屆人大常委會第十八次會議上，《重慶市城鄉總體規劃(2007~2020年)修改方案的議案》提交審議。

重慶市規劃局局長扈萬泰解釋說，這次規劃調整有兩個方面的原因，一是國務院同意設立兩江新區和西永保稅區。前者還有243平方公里的用地缺口，后者還有9.3平方公里的用地缺口;另一個原因是重慶的發展超過了規劃預期，導致原來規劃的建設用地存量已不多，城市的發展面臨空間不足的瓶頸制約。

2007年至今，重慶市的GDP增速平均達14%，高出規劃目標4個百分點。建設用地的擴展也隨著超出預期。“存量建設用地在1~2年內將用完。”扈萬泰說。

在接受本刊采訪時，徐強否認了此次戶改背后的土地意圖。他拿這次戶改中的兩類對象舉例，對這種說法進行反駁。一類是剛畢業的學生，“這些人很多是沒有地的;”另一類是失地農民，“這些人的土地已經沒有了。”

中國社科院農村研究所研究員黨國英在接受本刊采訪時表示，政府有土地的訴求其實并不可怕，關鍵是用什么手段去實現。“重慶的做法，我認為還是蠻有善意的。”