城市化進程中“農民工”的住房問題探討

【摘要】隨著我國工業化化和城市化進程的發展，農民工大量流向城市。一方面，進城的農民工廣泛分布在各個行業，加入到城市的勞動分工，為城市經濟的發展做出巨大貢獻；另一方面，農民工由于受到戶籍制度以及自身條件等限制，經濟收入低、社會地位尷尬、保障制度匱乏。在農民工為工業化、城市化做出巨大貢獻的同時，他們在城市定居或是暫居的住房難問題日益顯現，這就涉及到一個社會公平的問題。農民工進入城市所面臨的住房問題，阻礙了農民工融入城市社會，也影響到了城市化進程及社會和諧。本文分析了農民工住房難的原因，并提出合理的建議。

一、農民工住房問題的提出

(一)農民工定義的界定

農民工，是指在本地鄉鎮企業或者進入城鎮務工的農業戶口人員。農民工是我國特有的城鄉二元體制的產物。是我國社會經濟快速發展過程中出現的一個特殊的社會群體。

廣義的農民工包括兩部分人，一部分是在本地鄉鎮企業就業的“離土不離鄉”的農村勞動力；一部分是進入城鎮從事二、三產業的“離土又離鄉”的農村勞動力。本文主要研究對象是指戶籍身份在農村，外出進入城鎮從事非農產業的、“離土又離鄉”，依靠工資收入生活的這一部分農民工。

(二)農民工為城市化進程做出巨大的貢獻

1.我國城市化進程中農民工規模增長現狀

20世紀90年代以來，城市化的步伐逐漸加快，程度逐漸加深。城市化是一個國家社會經濟發展到一定階段必然出現的歷史發展階段，即鄉村人口不斷向城市人口的轉化和聚集的進程。

由表1可以看出，我國近十年來城鎮人口比重逐年增加，鄉村人口比重逐年降低，鄉村人口不斷涌入城市。城市的建設與發展需要大量的勞動力，農民工是我國工業化、城市化進程中涌現的一支新型的勞動大軍。《2009年中國農民工調研報告》指出，2009年全國外出農民工總量14533萬人，比上年增加492萬人，增長3.5％，農民工已經成為支撐我國城市化、工業化發展的重要力量。

2.我國農民工群體的地域和行業分布

龐大的農民工群體分布在全國各個城市，2009年在東部地區務工的外出農民工為9076萬人，占全國外出農民工人數的62.5％；在中部地區務工的外出農民工為2477萬人，占全國外出農民工人數的17％，比上年提高3.8個百分點；在西部地區務工的外出農民工為2940萬人，占全國外出農民工人數的20.2％，比上年提高4.8個百分點。如圖l所示。東部就業的農民工比例達到了62.5％，而在中部和西部分別只有17％和20.2％。客觀事實表明，哪里的“農民工”聚集數量最多、規模最大，哪里的城鎮化程度最高、經濟社會文化最為發達。

農民工不僅已經成為我國產業工人的重要組成部分，同時還是促進我國城鎮化的重要力量。城市里臟、累、苦、險的工作崗位都是農民工在從事，他們為改善城市居民的生活和工作環境默默無聞地奉獻。城市規模的擴張、各種功能的完善、經濟結構的調整和升級等，都離不開農民工。農民工已經成為支撐我國工業化、城鎮化發展的重要力量。農民工開辟了一條工農之間、城鄉之間生產要素流動的新通道，為城市第二、第三產業發展提供了源源不斷的低成本勞動力，滿足了工業化進程加快對勞動力的需求。農民工的大量進入，填補丁制造業、建筑業、餐飲業和服務業等勞動力密集型產業的崗位空缺，使城市特別是東部地區城市在激烈的市場競爭中保持了較強的競爭力。

(三)農民工住房問題不僅僅是經濟問題，也是社會公平問題

社會公平。是指社會成員都享有平等的權利。進城農民工和城市居民享有的不平等的權利，就是社會的不公平。

農村人口不斷流向城市，并成為城市建設的勞動力。完整意義上的城市化，不僅包括農村人口向城鎮人口的流動，還包括進入城市的那部分人口，其同原有的其他城鎮居民一樣，享受同等的權利，獲得同等的待遇，即完全融化為一體。但是由于受到戶籍制度的限制，農民工被邊緣化，他們無法享受與城市居民一樣的待遇。由于不具有城鎮戶口，諸多社會福利與社會保險無法參與或享受，例如住房保障、子女受教育、參加社會保險等等。

2009年的政府工作報告中強調，“要幫助進城農民解決住房困難問題，擴大農村危房改造范圍，深化城鎮住房制度改革，滿足居民多層次住房需求，努力實現居者有其屋的目標。”這是我國的政府工作報告中首次提出解決農民工的住房問題。按照聯合國《世界人權宣言》，“人人有享受為維持本人和家屬的健康和福利的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務”。

住房是發展資料和重要的生存資料。居住權是公民權利的重要組成部分，擁有適當的住房也是一項最基本的人權。居民的基本住房需求得不到滿足，無法解決基本人身安全需要，社會安定也難以實現。因此，住房問題是經濟問題，也是社會問題。在農民工的眾多問題中，住房問題能否妥善解決直接關系到農民工的生存權能否得到保障。農民工的住房問題能否得以合理的解決，直接關系到我國的城市化發展進程以及“三農問題”的解決，而且對于促進城鄉可持續發展和協調城鄉關系也有著重要的意義。另外，解決農民工住房問題有利于體現社會的公平性，保證社會治安的穩定，切實維護農民工的權益。

二、農民工經濟收入狀況及其城市住房購買能力分析

農民工在城市大多數從事的是體力勞動，工作技術水平低，收入普遍偏低。另外，雇傭農民工的企業為了節約成本或逃避責任，大多數都不給農民工繳納社會保險費。使得農民工在城市無保障、無住房。以下按照不同地區和不同的行業。分析農民工的收人水平，以判斷農民工是否可以通過個人勞動收入在務工地購買住房，來解決其在城市住房的問題。

從分地區來看，在東部地區務工的農民工月均收入1422元，在中部地區務工的農民工月均收人1350元，在西部地區務工的農民工月均收入1378元。很明顯，農民工在東部地區務工的月均收入高于中部和西部地區，但是，每月也僅僅只有1422元的收入。

在城市里，農民工從事的主要行業有：采礦業、制造業、建筑業、交通運輸業、批發零售業、服務業等。農民工在不同行業收入水平差別較大，從農民工從事的幾個主要行業看，收入水平稍高的交通運輸業、采礦業和建筑業的農民工，月均收入分別為1671元、1640元和1625元；收入較低的分別是住宿餐飲業、服務業和制造業的農民工，月均收人分別為1264元、1276元和1331元。在這些行業中，收人最高的是交通運輸業，月均收入為1671元，月。

以上為我國2010年公布的《中國城市房價排行榜》，排行榜給出的是各個城市的商品住房均價。從排行榜中抽取了不同地區(東部、中部、西部)的10個城市進行比較，來探討農民工的住房購買能力。東部城市北京、上海、深圳都是農民工高度聚集的城市，房價分別高達19999元／平方米、20186元，平方米、22304元／平方米。中部城市太原、武漢、長沙房價分別為5554元，平方米、6602元平方米，、4357元，平方米。西部城市西安、昆明、成都、貴陽房價分別為5287元，平方米、5503元，平方米、4680元，平方米、4200元／平方米。

通過以上對農民工的收入水平與城市房價的對比分析，農民工并不具有在務工當地購買商品房的能力。農民工沒有經濟能力通過購買商品房來滿足其在城市“合法固定住所”的需求。由于農民工薄弱的經濟能力，造就了一批游離在城市居民與農村居民之間的巨大群體，這就是農民工的“兩棲”特征。雖然農民工進入了城市，但沒有融入到城市中；農民工離開了農村，但仍與農村保持著千絲萬縷的聯系。

三、農民工在城市居住現狀分析

(一)農民工居住方式的選擇

農民工在務工城市的居住方式多種多樣，主要以雇主或單位提供住房為主。 從外出農民工住所類型看，由雇主或單位提供宿舍的占33.9％，在工地或工棚居住的占10.3％，在生產經營場所居住的占7.6％，與人合租住房的占17.5％，獨立租賃住房的占17.1％，有9.3％的外出農民工在鄉鎮以外從業但每天回家居住，僅有0.8％的外出農民工在務工地自購房。

(二)農民工居住環境與條件

農民工一般都選擇在城鄉結合部居住，城市急劇擴張使得“城中村”夾雜其中，一般位于舊城與新城過渡地帶或者新城中心，由于交通便利、基本生活功能俱全，具備大量廉價出租的房屋，而成為外來務工人員的聚居區。較為薄弱和松散的社會控制和管理體系以及這里對于初人城市的農民來說相對較為熟悉，可提供心理緩沖過程的文化環境等。由于農民工的聚居，城鄉結合部很容易成為“貧民區”，從而影響到人們生活的安全。

農民工的住房面積狹小，設施簡陋，房間內衛生設備缺乏，環境惡劣，沒有獨立使用的自來水龍頭、廁所、淋浴等。住在建筑工地工棚內的農民工，生活用具如桌子、椅子多是他們用廢舊建材自制而成。據調查，2002年達93.3％的農民工住房內沒有床，農民工主要在地上鋪木板做床，或者利用廢舊木料自制成“床”。

四、進城農民工住房難的歸因分析

(一)戶籍制度的限制

戶籍制度是約束農民工城市住房問題的基本制度“瓶頸”。并且，二元戶籍制度賦予每個人的戶籍身份幾乎不能改變。沒有城市戶口的城市農民工，根本就不能分享城市里的社會資源，廣大的農民工在城市中遭遇了許多不平等。在所有影響解決農民工在城市居住問題的因素中。戶籍制度是最根本的制度約束。長期以來城市管理一直把農民工當作“外來暫住人口”。因此，農民工的居住問題不但沒有進入城市政府工作的范圍。

我國以戶籍制度為基礎的二元社會保障體制，仍然是農民工社會保障缺失的根本原因。㈤建立在城鄉兩種戶籍制度基礎上的社會保障，導致農民工無法享受平等。戶籍制度將農民工在城市享有福利待遇的資格直接取消。

(二)住房保障制度的缺陷

農民工為城市經濟的發展做出了不可磨滅的貢獻，但農民工卻末被納入城鎮住房保障體系。面對城市商品房，’農民工的收入水平使其無力購買；面對經濟適用房，城市居民相對較強的購買力直接擠占了絕大部分保障性住房資源。

盡管住房保障制度在不斷改革完善，但農民工住房問題仍在凸顯，反映出農民工城市住房的尖銳矛盾。

(三)農民工自身文化水平和職業技能素質的限制

如圖所示，在外出務工的農民工中，文盲占1.1％，小學文化程度占10.6％，初中文化程度占64.8％，高中文化程度占13.1％，中專及以上文化程度占10.40／o。

從外出農民工接受技能培訓的情況看，51.1％的外出農民工沒有接受過任何形式的技能培訓。文化程度越低接受過技能培訓的比例也越低，在文盲半文盲農民工中接受過技能培訓的占26.3％，小學文化程度的農民工接受過技能培訓的占35.5％，初中文化程度的農民工接受過培訓的占48％，高中和中專以上文化程度的農民工接受過技能培訓的比例分別為54.8％和62.5％。

農民工文化素質的低下，在就業市場上不具備競爭力，使得他們只能從事技術含量低的體力工作，直接導致了他們收入水平的低下。同時也限制了他們參與精神文化生活，阻礙了農民工融入到城市的文化生活。

五、解決農民工住房難的建議

(一)促進戶籍制度改革

在改革開放30年間，城鄉間大規模的人口流動，已經對戶籍制度形成了較大的沖擊和挑戰，戶籍制度管制城鄉勞動力流動的功能明顯弱化。然而依附在戶籍制度上的種種福利待遇，將在城市務工的農民工群體阻隔在城市之外。因此，應該進一步深化戶籍制度改革，積極穩妥推進城鎮化，通過建立健全社會保障體系，實現政府公共產品和服務的公平化。這既是真正保障農民工權益的要求，也是建設民主政治、和諧社會的要求。

戶籍制度改革不可能一步到位，應穩妥有序地改革戶籍管理制度，逐步的解決長期在城鎮務工就業的流動人口進城定居落戶的問題。同時，積極推進農民工待遇“市民化”，使其在就業、教育、住房和社會保障等方面，享有同本地戶籍市民一樣的平等待遇。

(二)將農民工納入城市住房保障體系

住房保障制度它是一項公共政策，其目的在于保障社會成員的基本人權(生存權、居住權等)、維護社會穩定和促進社會公平。住房保障制度是指政府和單位在住房領域實施社會保障職能，對城鎮居民中低收人家庭進行扶持和救助的一種住房政策措施的總和。當前我國住房保障制度的內容主要包括住房公積金制度、經濟適用房制度和廉租房制度。住房保障制度是社會保障制度的重要構成部分，建立完善的住房保障制度，保障低收入家庭的基本居住權，將農民工納入住房保障體系，使農民工在城市工作有屋可居，解決農民工在住房上的社會問題和公平問題。

1.將農民工納入住房公積金政策范圍

住房公積金制度是一種強制性的住房儲蓄制度。住房公積金實行專戶存儲，專項用于購買、建造、大修自住住房，具有義務性、互助性和保障性特點。

國家建設部在2007年3月16日發布了《2006年全國住房公積金繳存使用情況》中明確提出：穩步提高住房公積金使用率，加大對中低收入職工住房消費的支持力度。進一步完善住房公積金提取和貸款政策，增強服務意識，便捷貸款程序，合理降低費用，提高辦事效率，有針對性地解決影響資金使用效率的問題。重點支持職工購買中小套型、中低價位自住住房，支持中低收入職工通過租賃方式解決住房問題。在確保資金安全的前提下，保持住房公積金個人住房貸款發放戶數和數額持續穩定增長。將農民工納入住房公積金政策范圍，體現了公平的原則。政府應拓寬住房公積金的繳交面，重點推進在私營企業、民營企業、外資企業等非公有制企業建立住房公積金制度。

2006年3月，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》規定有條件的地方，城鎮單位用農民工，用人單位和個人可繳存住房公積金，用于農民工購買或租賃自住住房。對于大部分的農民工，屬于低收入者，因此他們繳納的公積金的標準應該適當降低。農民工想要所使用住房公積金在城市購買住房是很困難的，住房公積金可以通過支持農民工通過租賃的方式暫時解決住房，待經濟條件允許的時候再申請公積金貸款購買中小套型房屋。住房公積金可以提高農民工的住房支付能力。

2.逐漸將農民工納入經濟適用房政策范圍

經濟適用住房是指政府提供政策優惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格．具有保障性質的政策性商品住房。

2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》要求，要多渠道改善農民工居住條件，將在城市居住時間滿3年的農民工納入經濟適用房供應范圍；市縣政府每年要提供經濟適用房總量的10％用于解決農民工住房。

將農民工納入經濟適用房政策范圍，是解決農民工住房的一個有效途徑。通過上述分析，農民通過購買商品房來解決住房問題是不能的，因此部分農民工可以通過購買中小套型的經濟適用房來獲得固定的居所。但是，有部分農民工，他們在短期內沒有經濟能力購買經濟適用房，但是又不具備享受廉租房的住房條件。對于這樣的農民工家庭，可以通過發放住房補貼的形式解決其住房問題。

3.逐漸建立農民工廉租房制度

廉租房是國家和當地政府為了解決城市中低經濟收入家庭住房困難而建的普通住宅，具有社會公共福利和住房社會保障性質。 廉租房一般有兩種表現形式，一是由政府出資建好后，低租金給住房困難戶，二是由政府發放租金補貼給住房困難戶，由他們租賃社會房屋居住。廉租房有特定的供給對象，符合廉租房供給條件的由本人(家庭)向政府提出申請，并經過政府相關部門核實批準后，方能租、補。廉租房無繼承權，我國的廉租房只租不售，廉租房面向城市特困人口出租，只收取象征性的房租。廉租住房制度是針對住房困難的城鎮最低收入家庭實施的一種住房保障制度。

廉租房政策同樣應該防范也必須防范可能出現的新的農民工聚居區，形成新的空間居住隔離廉租房政策所針對的只是低收入的農民工。其目的是為立足未穩的農民工進入城市提供一個暫時的、過渡性的住房。隨著農民工，職業經驗與工作技能的不斷增長，經濟地位、社會地位也會相應提高。農民工會期望有屬于自己的一套固定住所，而不只是通過租賃的方式來解決住房。因此，我國政府應該考慮廉租房與經濟適用房政策的對接。經濟適用房與廉租房針對的是處于不同收入層的農民工。但將廉租房、經濟適用房以及住房公積金放到整個住房保障體系之中來考察，不同層次的住房保障制度。實際上是在農民工市民化的不同階段的不同的階梯，逐步的解決農民工的住房問題，最終實現“居者有其屋”的目標。

(三)提高農民工務工技能和文化素質，增加進城農民工的工資收入

農民工自身文化素質以及工作技能水平低導致了農民工收入低，是造成農民工城市住房難問題的內因，因此努力提高農民工素質是提高農民工工資收入水平的根本途徑。

首先，政府相關部門應該積極的開展農民工的引導性培訓和職業技能培訓，普及法律知識、安全知識，提高專業技能，從而提高農民工的創收能力。并且，應該引導農民工關注下一代的教育問題，重視第二代農民工的教育，提高文化素質，增強將來的就業競爭力，不能將“文化貧乏”遺傳。

其次，應該嚴格執行農民工最低工資標準，保證農民工的最低生活水平。切實改變農民工工資偏低、同工不同酬的狀況。政府應制定相關政策，引導用工單位為改善農民的居住狀況做出努力。用工單位應在職工工資中，增加住房補貼。

最后，政府應該建立農民工工資支付監控制度和工資保證金制度，從根本上解決拖欠、克扣農民工工資問題。用工單位應該按照勞動合同的規定，按時足額的發放農民工工資，為農民工的生活必須消費、住房消費提供資金保障。

責任編輯：龍菲