內(nèi)蒙古自治區(qū)對蒙古國投資中存在的問題及建議

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)在蒙古國投資情況

內(nèi)蒙古自治區(qū)與蒙古國的經(jīng)濟(jì)合作始于1989年。截至2008年12月末，全區(qū)經(jīng)有關(guān)部門審批對蒙古國投資興辦企業(yè)29家，主要涉及毛絨加工、塑料編制、交通運(yùn)輸、水泥制品、有線電視、礦產(chǎn)資源開采及木材加工等。這些境外企業(yè)在開拓國際市場，帶動國產(chǎn)材料、零配件、技術(shù)等出口，擴(kuò)大對國外資源的利用，均發(fā)揮了積極作用，為自治區(qū)取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益。同時，也帶動了蒙古國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，增強(qiáng)了兩國居民的友好往來和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作。

二、內(nèi)蒙古自治區(qū)在蒙古國投資存在的問題

目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)在蒙古國投資企業(yè)雖取得了長足發(fā)展，但由于受主客觀因素影響，也存在著一些問題。具體表現(xiàn)為：

(一)企業(yè)主觀方面的原因

1 境外投資國際競爭日益增強(qiáng)，境內(nèi)企業(yè)無序競爭矛盾突出。目前，日本、韓國、美國、加拿大、俄羅斯等國圍繞蒙古國煤炭資源和其他礦產(chǎn)資源開發(fā)展開激烈競爭，援助性基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目投資力度較大，并達(dá)成和簽訂多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議。此外，隨著近年來赴蒙投資企業(yè)的增多，國內(nèi)企業(yè)在蒙古國相互競爭也很激烈，甚至出現(xiàn)惡意競爭行為，哄抬價格，增加許諾，使涉蒙境外投資產(chǎn)生許多混亂。境外投資缺乏有效的政府宏觀調(diào)控機(jī)制，使整個對外投資缺乏規(guī)劃上的統(tǒng)籌性，形成部門跟著企業(yè)跑，企業(yè)跟著項(xiàng)目跑的局面。中方企業(yè)的無序競爭不僅給雙方的互利合作帶來了負(fù)面影響，而且擾亂了秩序，增加了投資成本，甚至影響了一些大項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2 對蒙投資企業(yè)實(shí)力不強(qiáng)，后勁不足，難以獲得高效的金融支持。從對蒙境外投資企業(yè)看，民營企業(yè)占比較高，主要涉足礦產(chǎn)資源。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)資金需求量大，許多企業(yè)在辦理探礦、采礦以及其他相關(guān)手續(xù)后，就已支付了大量的前期費(fèi)用，后續(xù)資金由于不能及時到位，使一些項(xiàng)目懸空，進(jìn)退兩難。如巴彥淖爾市順祥分梳絨毛有限責(zé)任公司在蒙古南戈壁省投資30萬噸煉焦和120萬噸洗精煤項(xiàng)目的生產(chǎn)，前期投資6000萬元，已完成廠房建設(shè)和設(shè)備調(diào)試，但由于缺少國內(nèi)銀行貸款支持，目前還尚欠5000萬元流動資金缺口。再如我區(qū)鐵鷹公司在蒙古國投資礦產(chǎn)資源開發(fā)前期費(fèi)用已支付了1200多萬元人民幣。之后，為保住這一項(xiàng)目和相關(guān)合同的有效性，公司自籌資金在蒙古國建成了20萬噸洗煤廠，并引進(jìn)專利技術(shù)正在建設(shè)4萬噸二級焦化廠。但由于缺乏資金，近兩年來項(xiàng)目整體運(yùn)作十分困難，據(jù)估算目前煤焦化項(xiàng)目資金缺口至少1.5億元人民幣。

3 國內(nèi)投資者進(jìn)行境外投資存在較大的盲目性。蒙古國資源雖很豐富，但許多還需進(jìn)行深、精加工方可利用，但我國投資者大都不了解該狀況，同時，對蒙古國的政策、法規(guī)、后續(xù)開發(fā)實(shí)施程序、費(fèi)用、市場營銷等諸多環(huán)節(jié)不掌握，結(jié)果形成境外項(xiàng)目盲目投資，使許多項(xiàng)目在投入大量前期資金后再無發(fā)展后勁，實(shí)施進(jìn)展緩慢，經(jīng)濟(jì)效益欠佳。如包鋼與蒙方合資開發(fā)的蒙古國巴日格勒圖鐵礦等多個鐵礦項(xiàng)目，由于蒙古國礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)政策法規(guī)調(diào)整修改，蒙方在項(xiàng)目實(shí)施過程中對諸多條款提出異議，雖然多次談判，雙方分歧仍然很大，目前該項(xiàng)目仍處于停滯狀態(tài)。再如鄂爾多斯羊絨集團(tuán)于2007年聯(lián)合區(qū)內(nèi)5家企業(yè)在蒙古國合資設(shè)立了浩斯高勒山羊絨分梳有限公司；2008年投資資金和設(shè)備陸續(xù)到位，企業(yè)前期籌備工作基本完成。但由于當(dāng)時只注重了蒙古國的羊絨資源優(yōu)勢，而忽視了國內(nèi)外羊絨市場變化狀況，結(jié)果在公司正式運(yùn)營前，國內(nèi)外消費(fèi)市場出現(xiàn)疲軟，羊絨紡織品出口量大幅萎縮，生產(chǎn)企業(yè)對羊絨原料的需求急劇縮減。為避免原料庫存積壓，該公司境內(nèi)投資主體研究決定暫停境外公司投產(chǎn)運(yùn)營。

(二)客觀環(huán)境方面的原因

1 缺乏與境外投資相應(yīng)的金融服務(wù)體系。一是目前內(nèi)蒙古自治區(qū)金融業(yè)的服務(wù)水平和品種還不能適應(yīng)境外投資的發(fā)展要求，缺少有效的金融扶持政策和金融服務(wù)手段，這已成為制約全區(qū)境外投資企業(yè)發(fā)展的瓶頸因素。二是中保公司雖開辦了我國境外投資的政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，但因規(guī)定嚴(yán)格，使境外直接投資的私營、民營企業(yè)失去投保境外投資政治風(fēng)險(xiǎn)的資格，因而難以解除國內(nèi)企業(yè)在發(fā)展境外直接投資中的后顧之憂。

2 境外投資政策法規(guī)體系不完善，宏觀指導(dǎo)和扶持作用尚未充分發(fā)揮。目前，我國現(xiàn)用的一些境外直接投資主要政策法規(guī)具有明顯的探索性或臨時性特征，尚不成熟規(guī)范，有些政策法規(guī)由于頒布時間較早，其內(nèi)容、手段和覆蓋范圍都遠(yuǎn)不適應(yīng)我國當(dāng)前境外投資發(fā)展的需要，尤其是對股份、民營企業(yè)境外投資指導(dǎo)和操作性不強(qiáng)。由于政策指導(dǎo)和立法工作滯后，導(dǎo)致境外投資中出現(xiàn)了一定程度的盲目性。

3 蒙古國政局不穩(wěn)，境外投資面臨著較大政策性風(fēng)險(xiǎn)。蒙古國因政局動蕩，政權(quán)更替頻繁，曾多次修改《海關(guān)法》、《外國投資法》、《稅收總法》及許多相關(guān)法規(guī)、條例，使我國投資者承擔(dān)了很大政策性風(fēng)險(xiǎn)。此外，蒙古國在法律、政策、協(xié)議執(zhí)行中存在著較大隨意性，使我國境外企業(yè)受到一定影響。如阿盟策克——西伯庫侖口岸，蒙方多次違背雙方政府簽訂的《關(guān)于中蒙邊境口岸及其管理制度》的協(xié)定，單方面停止貿(mào)易車輛和人員貨物的通關(guān)，給我方投資者造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失，僅2007年上半年就少進(jìn)原煤逾百萬噸。2008年11月蒙古國又頒布了《關(guān)于企業(yè)行為特別準(zhǔn)許法》，該法規(guī)定在蒙古國進(jìn)行國際運(yùn)輸工作的企業(yè)單位必須得到進(jìn)行國際間運(yùn)輸?shù)膶ｍ?xiàng)批準(zhǔn)。在進(jìn)行國際運(yùn)輸工作的企業(yè)單位、開大噸位貨車的外國公民自2008年11月15日前必須取得《勞動資格證》和《因公長期居住許可證》，自2008年11月15日前沒有取得上述證件的司機(jī)、運(yùn)輸工具不能通關(guān)。據(jù)對內(nèi)蒙古自治區(qū)境外經(jīng)營企業(yè)了解，在蒙古國辦理以上通關(guān)手續(xù)過程繁雜、辦理時限長，對在蒙方從事國際運(yùn)輸?shù)闹蟹狡髽I(yè)帶來了影響，短期內(nèi)我區(qū)運(yùn)輸進(jìn)口煤炭將會減少。再如包頭鋼鐵公司與蒙古國蒙俄有色金屬集團(tuán)合資開發(fā)的巴日格勒圖鐵礦項(xiàng)目，由于蒙方政局變化，蒙方公司人事變動等原因，致使鐵礦的勘探許可證至今未能轉(zhuǎn)入合資公司，項(xiàng)目無法進(jìn)一步實(shí)施。目前，包頭地區(qū)在蒙古國設(shè)立的6家境外投資企業(yè)，其中有3家因蒙方政府更迭，政策有變，至今不能開業(yè)，2家已停業(yè)，1家處于虧損狀態(tài)。

4 蒙古國基礎(chǔ)設(shè)施落后，交通運(yùn)輸、水、電等制約蒙古國礦產(chǎn)資源開發(fā)。據(jù)中方企業(yè)反映，蒙古國絕大多數(shù)礦點(diǎn)不通車，不通電，無水，無通訊，無房舍，開發(fā)蒙古國礦產(chǎn)資源要受蒙方口岸的運(yùn)輸條件以及礦區(qū)周邊交通運(yùn)輸、電力等條件的制約。如內(nèi)蒙古自治區(qū)慶華集團(tuán)開發(fā)蒙古國那林蘇海特煤炭和其它礦產(chǎn)資源，由于運(yùn)輸能力和電力供應(yīng)等因素影響，生產(chǎn)能力無法提高。同樣，在開發(fā)蒙古國南戈壁省、中戈壁省、東方省及其他地區(qū)的礦產(chǎn)資源都存在類似的問題。

三、完善境外投資政策和強(qiáng)化管理的對策

鑒于內(nèi)蒙古自治區(qū)境外投資存在的諸多問題，建議要不斷完善境外投資政策和強(qiáng)化對企業(yè)的管理，具體對策為：

(一)進(jìn)一步加強(qiáng)與蒙方的溝通，積極推進(jìn)地區(qū)合作向深層次、全方位轉(zhuǎn)化。一是通過加強(qiáng)與蒙古國政府溝通，促使其努力加強(qiáng)行業(yè)自律，規(guī)范經(jīng)營行為，改善貿(mào)易和投資環(huán)境，使我國企業(yè)爭取到更為有利的環(huán)境。二是應(yīng)加快研究制定對蒙古國資源和能源的開發(fā)計(jì)劃，在管理上為企業(yè)提供便利，縮短審批程序，為企業(yè)實(shí)施“走出去”創(chuàng)造便利條件，尤其是對民營企業(yè)境外投資提供更為優(yōu)越的條件。

(二)建立符合中國國情，適應(yīng)國際投資趨勢的境外投資發(fā)展戰(zhàn)略。制定境外投資戰(zhàn)略，必須符合國情區(qū)情，因時因地制宜，協(xié)調(diào)好各種關(guān)系。首先，境外投資規(guī)模要適度，對外投資應(yīng)有合理的比例關(guān)系。其次，投資主體應(yīng)以國有大中型企業(yè)、科工貿(mào)集團(tuán)和擁有外資進(jìn)出口權(quán)的骨干企業(yè)為主，適度考慮資金與科技實(shí)力雄厚的民營企業(yè)。改變目前境外投資規(guī)模小、重復(fù)建設(shè)、資金分散、管理落后、沒有競爭力的狀況。再次，要實(shí)施以貿(mào)易交往為先導(dǎo)的投資策略，采取多種形式的投資方式推進(jìn)涉蒙投資進(jìn)程。境外企業(yè)可采取實(shí)施參股，建立合資企業(yè)；兼并蒙古國企業(yè)，建立獨(dú)資公司；以契約形式聯(lián)合經(jīng)營；以承包租賃形式經(jīng)營企業(yè)等方式，逐步在合作內(nèi)容與方式上由以貿(mào)易為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝顿Y合作為主，將資源開發(fā)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝顿Y為重點(diǎn)的開發(fā)與落地深加工為主，將分散的民間小項(xiàng)目合作為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐杂袑?shí)力企業(yè)間的重大項(xiàng)目合作為主，以推進(jìn)涉蒙投資進(jìn)程。

(三)強(qiáng)化政府支持功能，積極引導(dǎo)企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。避免惡性競爭。一是政府各相關(guān)部門要充分發(fā)揮指導(dǎo)和調(diào)控的職能，積極引導(dǎo)企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，避免企業(yè)間的惡性競爭。同時還要積極為境外投資企業(yè)提供各項(xiàng)服務(wù)，使我國境外投資活動能在有序的環(huán)境中進(jìn)行。二是對境外投資管理的操作要明確、統(tǒng)一、規(guī)范。三是要重視發(fā)揮雙邊投資保護(hù)機(jī)制和多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的功能，有效地保護(hù)我國境外企業(yè)的權(quán)益和境外投資活動的安全性。四是要強(qiáng)化境外投資管理部門間的協(xié)調(diào)，使管理工作真正落到實(shí)處。五是應(yīng)加強(qiáng)對境外投資企業(yè)后續(xù)業(yè)務(wù)的有效監(jiān)管，建立引導(dǎo)境外投資的法律、政策和服務(wù)體系，以完善鼓勵我國企業(yè)“走出去”的法律體系。同時，應(yīng)盡快制定對外投資風(fēng)險(xiǎn)管理的方法，規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)管理工作程序，使境外投資企業(yè)有法可依、有章可循。

(四)完善和健全境外投資方面的財(cái)政金融扶持政策和保險(xiǎn)制度。一是不斷擴(kuò)大優(yōu)惠貸款的規(guī)模。對符合我國境外投資發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的跨國企業(yè)，對企業(yè)購買國內(nèi)資本貨物和機(jī)器設(shè)備用于境外投資要積極給予資金扶持。一要加大信貸手段支持，調(diào)控跨境投資，加強(qiáng)境外投資的金融支持力度。二要研究制定人民幣跨境投資信貸管理辦法，配套相應(yīng)授權(quán)措施，加大對跨境投資企業(yè)的信貸投入，解決企業(yè)資金“瓶頸”問題。三要充分運(yùn)用貨幣信貸宏觀調(diào)控手段，調(diào)控跨境投資，重點(diǎn)支持有實(shí)力、項(xiàng)目好的企業(yè)“走出去”，增強(qiáng)跨境投資企業(yè)的境外競爭力。二是積極建立與境外投資相應(yīng)的金融服務(wù)和保險(xiǎn)制度體系，為境外投資企業(yè)提供全方位的金融支持和服務(wù)。三是建立對邊疆民族地區(qū)境外資源開發(fā)“走出去”企業(yè)的優(yōu)惠扶持制度，擴(kuò)大中央財(cái)政對實(shí)施境外資源開發(fā)的支持力度。地方財(cái)政應(yīng)嘗試建立境外資源開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)基金，為地區(qū)境外企業(yè)提供項(xiàng)目啟動資金支持及信貸擔(dān)保。商業(yè)銀行在考慮資金安全性及效益性的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步開展對境外資源開發(fā)企業(yè)的信貸支持。四是要進(jìn)一步加強(qiáng)與蒙古國銀行的交流與溝通，解決現(xiàn)有影響貿(mào)易和投資的問題，給兩國客戶提供便捷的服務(wù)。