社區黨建區域化范式探析

摘要：當前杜區黨建工作面臨著一些新情況新問題，必須從區域化的視角來重新審視、謀劃和推進城市基層黨建工作。針對杜區黨建區域化實踐申普遍存在著整合社會資源難、組織和動員社會力量難、社區黨組織發揮領導核心作用難等問題，應從領導體系、組織網絡、工作方式、載體拓展、運作機制等方面入手，推進杜區黨建區域化格局進一步深化和完善。

關鍵詞：社區黨建；創新：區域化

中圖分類號：D267.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)09-0137-03

一、當前社區黨建工作面臨的新情況新挑戰

當前，我國城市化快速發展帶來的矛盾和問題不斷增多，社區黨組織促進城市改革發展、維護社會和諧穩定的任務日益繁重；城市管理體制改革不斷深化、管理重心逐步下移，社區黨組織服務群眾、加強管理的任務日益繁重：非公有制經濟組織和新社會組織迅速發展，大量“單位人”變成“社會人”，社區黨建工作任務日益繁重。這”三個曰益繁重”比較貼切地概括了當前社區黨建面臨的現實困境。

(一)城市經濟、社會蛄構的變化，要求突破杜區黨組熾的設置形式

國有、集體經濟的退出和非公有制經濟的發展是改革開放以來城市社會經濟領域發生的最為深刻的變化。一是國有、集體企業大量改革改制。城市國有企業中的國有資本絕大部分退出，公有制經濟在城市不足三分之一。二是非公有制經濟組織、新社會組織大量涌現。城市登記注冊的私營企業、個體工商戶、新社會組織(包括民辦非企業單位、社會中介組織、社會團體)激增；非公有制經濟所占城市生產總值的比重高達五成多。三是新社會單元大量增加，大型商務樓宇、新型住宅小區、工業園區、各種專業市場雨后春筍般涌現。城市基層由單純的社區黨組織和居民自治組織的二元組織結構轉變為社區黨組織、群眾自治組織、業主委員會和社會團體、社會中介組織、經濟組織等多元組織結構并存的局面，要求社區黨組織突破原有的設置形式，按照屬地管理的原則。把社區內的各級各類單位黨組織和黨員統一按地域歸屬納入社區黨建組織體系，不斷拓寬基層黨建新領域，實現黨建工作全覆蓋。

(二)城市基層管理體制的變化，迫使杜區黨組熾擔當更為繁重的職責任務

隨著體制轉換和社會轉型，社區承擔越來越多的社會管理職能。首先，社會管理層級向社區延伸。目前，社區作為城市管理的基礎，承接了大量社會管理事務。與市、區、街共同構成城市管理體制中的“第四級網絡”，其次，社會管理職能向社區轉移。由于政府職能轉變和單位制解體。一方面，政府大量的社會性事務還原給社會；另一方面，“單位辦社會”局面逐漸改變，原由企事業單位承擔的社會性職能剝離給社會。這些還原的、剝離的社會職能事實上絕大部分轉移到了社區。第三，社會管理事務向社區轉移，據統計，社區目前的經常性工作包含環境、教育、衛生、計劃生育、治安、民政、宜傳、其它等s個方面100余項。幾乎所有政府職能部門的工作都能在社區看到縮影。在新的形勢下，社區如何履行好“第四級網絡”的職責。切實發揮基層基礎作用成為面臨的一項新課題。

(三)利益格局的變化，要求杜區黨組熾更加注重協調利益關系

隨著社會結構的調整，產生了不同的社會階層與利益群體，突出地表現為：一是大量外來人口涌人城市，居住在社區；二是下崗失業人員和大量沒有就業的大學畢業生回到社區；三是生活困難群體不容忽視；四是大規模城市拆遷改造觸動部分群體利益。不同利益群體的出現，以及城市建設加速發展對部分人群利益的觸動，使維護社會穩定的形勢更加復雜，任務更加艱巨，這就要求充分發揮社區黨組織維護社會和諧穩定的第一道防線的作用，有效化解各種社會矛盾，保持社會安定有序。

(四)廣大居民參與意識的增強，要求社區黨組熾改進工作內容和方式

當前，社區居民主動參與社會事務的熱情在不斷高漲，民主意識提高，民主權力增強，基層民主得到空前發展。另外，隨著“單位人”逐漸轉為“社會人”，人們的各項需要由過去依靠單位解決轉向依賴社區提供。人們在社區活動的時間增多，空間擴大，與社區的聯系日益緊密。面對這些情況，社區黨組織必須著眼于人的全面發展。緊緊圍繞不同群體的物質、文化及精神需求，改進和創新貼近群眾、為群眾所歡迎的工作、服務方式，增強服務的多樣性、針對性和實效性，豐富群眾精神文化生活，保證群眾的民主權利，把黨的關懷滲透到社區各個階層、各個領域，為黨執政贏得最廣泛的群眾基礎。

(五)工作和生活在杜區的黨員不斷增多和結構的變化，要求社區黨組織創新教育管理和服務方式

當前，進入到社區的黨員越來越多，主要有以下幾類：一是企業離退休職工黨員，他們的組織關系全部轉到社區黨組織。二是下崗失業人員中的黨員。他們因企業改制，黨的關系整體轉入社區。三是流動黨員。按照中央關于流動黨員管理的要求，社區黨組織必須接收各地的流動黨員。四是生活困難黨員。社區黨員的這些變化，要求社區黨組織必須改變以前“一刀切”的教育管理方式，針對不同類型黨員的實際情況，有針對性地做好教育管理和服務工作。

(六)行政體制申單位和地區條塊分割仍然存在的客觀現實，要求杜區黨組織有效整合杜區各種貴源

當前，行政體制中單位和地區分割的社會體系仍然存在，這種事實存在的條塊分割必然反映到黨的基層組織關系中，使得社區黨組織和轄區單位黨組織也被隔離開來。盡管在實際工作中社區黨組織與轄區單位黨組織存在一定聯系，但由于二者之間不存在行政上的隸屬關系、利益上的制衡關系、工作上的監督關系，這種協調聯系還比較松散，只能靠柔性的情感來維系。在這種情況下，單位黨組織對社區黨建工作的參與程度、支持力度，完全取決于他們對社區黨建的認識程度和社區黨組織提供服務的質量。這種客觀存在的雙方相對隔離的狀態，使社區黨組織和轄區單位黨組織難以進行溝通和協調，制約了單位黨組織參與社區建設的積極性。因此，社區黨組織有效整合社區各種資源，與轄區單位黨組織形成雙向互動、共建雙贏的社區黨建長效運作機制就成為一種必然。

二、區域化黨建范式是推進社區黨建工作的必由之路

面對諸多的新情況新挑戰，僅僅依靠傳統的社區黨組織來開展工作顯然是”不適應”、“不符合”的，必須采取區域的視角重新審視社區黨建工作。從區域化范式來謀劃和推進社區黨建工作。

所謂區域化黨建范式，就是在經濟和社會結構轉型的進程中，以實現黨的組織和工作全覆蓋、提高社區服務能力、增強區域黨建活力為目的，以街道為主體，以社區為網絡。圍繞組織設置全覆蓋、組織領導區域化、組織管理雙重性的要求。通過理順體制機制，進一步整合各種資源，調動各方力量，構筑上下相通、左右聯動的黨建工作網絡，使不同部門、單位和黨組織以及其他各種社會資源在加強區域化黨建工作平臺上找到各自的著力點，形成整體合力，努力構建以區委為領導、街道黨組織為核心、社區黨組織為基礎、駐區單位黨組織和區域內全體黨員共同參與的區域化黨建格局。

區域化黨建是近些年來具有標志性意義的黨建創新成果之一，其基本要求主要有以下三點：

第一，黨組織設置向社會單元延伸拓展。在以地域、單位為主設置基層黨組織的基礎上，按照便于黨員參加活動、黨組織發揮作用的要求，探索完善基層黨組織設置形式。基層黨組織的設置要向門棟、樓宇、市場、小區等社會組織單元延伸，將黨的組織建到所有符合條件的非公有制經濟組織和新社會組織，覆蓋到每個小區、每棟商務樓宇、每個市場以及產業鏈條上。

第二，黨組織隸屬關系向屑地區域化領導拓展。通過創新工作方式方法，加強街道黨工委對區域內各類黨組織在區域化黨建工作上的有效領導，建立整合各類資源的新機制，健全黨凝聚社會各方力量的工作體系。逐步推進區級部門駐街派出機構黨組織關系屬地化。街道黨組織承擔指導和幫助轄區內非公有制經濟組織和新社會組織建立黨組織的責任，組織領導和統攬指導區域內非公有制經濟組織和新社會組織黨組織，組織區域內其他組織，積極參與區域化黨建工作和社區建設活動。

第三，黨組織和黨員管理向單位和屬地雙重管理拓展。街道、社區區域內有行政主管單位的基層黨組織在接受其上級黨組織領導的同時，在開展黨的組織活動層面上還應主動接受街道社區黨組織的協調和指導。在職職工黨員在接受本單位黨組織管理的同時，還應該積極在工作地和居住地所在的社區發揮模范帶頭作用。同時，構建流出地與流入地黨組織密切配合、有機銜接，以流入地黨組織為主、流出地和流入地黨組織共同管理的流動黨員管理機制，

三、社區黨建區域化實踐中存在的難點

通過各地近幾年的實踐探索，區域化黨建范式已經成為廣大黨務工作者和社區工作者開展社區黨建工作的共識。盡管各地在區域化方向中進行了很多有益的探索，形成了各具特色的做法，但通過綜合分析，筆者認為，社區黨建區域化實踐中普遍存在著以下三個方面的難題：

首先，社區黨組織難以有效整合和配置社會資源。一方面，由于轄區內條塊各單位黨組織在社區黨建中難以形成合力，社區在整合各類資源的能力上顯得力不從心；另一方面，由于資源配置不合理，社區群眾事實上享有的公共服務和公共產品普遍存在著不均衡的現狀。當前，隨著社會管理、社會穩定工作的要求和居民群眾對社會政治、經濟、文化發展的需求越來越高，逐步改變基層黨建工作按隸屬關系管理的相對封閉的現狀。使街道社區區域內的所有單位基層黨組織都融人到社區并形成工作合力也就成為一種必然。在實際工作中。要實現在街道社區范圍內，按照“條塊結合，以塊為主”的要求。在充分滿足轄區內各個階層和利益群體需求的基礎上，有效形成覆蓋全部社會單元(包括街道黨組織、社區黨組織、社區各單位、社會團體、非公有制經濟組織和新社會組織、各級政府機構等)的基層黨建工作網絡，最終使各種黨建工作資源和社會資源得以實現有效整合、合理配置，僅僅依靠街道杜區黨組織的力量，既不現實，也很難奏效，需要在更高的層面上作出制度性的安排。

其次，社區黨組織廣泛組織和動員社會力量缺乏有效手段，在對社區內無隸屬關系的其他單位黨組織以及在職職工黨員的資源整合上，社區黨組織的影響力還很弱，協調能力和協調手段明顯不足，整合利用的過程中時常會遇到各種困難。其中最為突出的是，駐區單位黨組織參與社區黨建的意識淡薄。不少駐區單位黨組織仍然固守“單位人”和”單位黨建”的舊思想，沒有樹立“社區人”和“社區黨建”的新觀念。總認為社區黨建是街道的事、社區的事，與自己沒有關系，因而參與支持社區黨的建設的熱情不高、動力不足。在思想上，主要有三種“擔心”：一是擔心參與多了會增加單位負擔，影響工作；二是擔心與社區關系密切了，會變成領導、被領導關系；三是擔心自己級別高，與社區打交道會降低身份與格調，此外，一部分在職職工黨員也缺乏主動投身社區的意識，認為自己的組織關系、工作崗位都不在社區，不愿參加社區組織開展的活動，更不愿接受社區黨組織的管理、監督。如何在社區區域內，堅持，集約利用，資源共享，，統籌區域內的陣地、人才、信息、技術等資源，成為社區黨建工作面臨的又一難題。

再次，社區黨組織的領導核心作用難以充分發揮。盡管(黨章)明確規定了社區黨組織發揮領導核心作用，很多社區黨組織也能按照上級黨組織的要求開展工作，但從現實情況看，社區黨組織的實際作用發揮與被賦予的領導核心地位尚存在一定差距。一是部分職能部門對社區黨組織核心領導作用認識不高。在工作中更多地依靠社區居委會，忽視了社區黨組織。在對社區工作的指導上，缺少通盤考慮，統籌安排。偏重于對社區建設、社區發展、社區服務和社區日常工作的指導。而對社區黨建工作特別是對發揮社區黨組織領導核心作用強調得少。二是部分居民群眾對社區黨組織的核心領導作用認識不高。社區居委會具體負責的諸如低保、環衛、計生、治安等事務與居民群眾的生活息息相關，導致部分居民群眾認為社區居委會是實的，社區黨組織是虛的。三是部分社區黨組織對自身職能認識不高。“兩級政府、三級管理、四級網絡”的新型城市管理體制，使城市管理重心下移，強化了街道社區的綜合管理和協調服務職能，對社區黨組織動員社區力量、整合社區資源、協調各方利益和應對復雜局面的能力提出了新的要求。部分社區黨組織對自身職能認識仍局限于純黨務工作，社區現行領導體制和運行機制與新要求不相適應，影響了社區黨組織領導、整合、協調、服務功能的發揮。

四、推進社區黨建區域化的相關路徑

作為創新性和實踐性都很強的系統工程。按照區域化黨建范式推進社區黨建工作，要在領導體系、組織網絡、工作方式、載體拓展、運作機制等方面進一步深化完善。

第一，要完善區域性黨建的領導體制。適應經濟社會結構的變化，按照“條塊結合、以塊為主”的原則，發揮區、街道、社區黨組織在區域化黨的建設中的主導作用。進一步健全區指導委員會、街道協調委員會、社區聯席會三級社區黨建工作協商議事機制；積極探索街道、社區黨組織吸收轄區單位黨組織負責人擔任“兼職委員”，有效發揮街道、社區黨組織在區域內的領導核心作用；街道、社區黨組織要不斷增強服務意識，充分調動轄區單位參與社區黨建工作的積極性。轄區單位黨組織在接受上級主管單位黨組織領導的同時，要自覺接受街道、社區黨組織的指導與協調。

第二，要建立縱橫延伸、全員覆蓋的組織網絡。在按照地域、單位為主設置黨組織的基礎上，積極探索更加務實管用、靈活便捷的基層黨組織設置形式，實現黨的組織和黨的工作對經濟社會發展所有領域的廣泛覆蓋。

第三，要創新區域性黨建的工作方式。區域性黨建工作涵蓋了區域內各種性質、各種類型的黨組織，要有效開展工作，必須充分考慮各個黨組織的特點和實際，創新工作方式。一是要改變過去封閉式單純黨務工作的方式，整合區域內各群眾的利益，爭取獲得區域內不同群眾的廣泛認同，提高活動的參與率；二是要改變機關行政化的領導方式。以協調、服務為宗旨。聯絡區域內各單位黨組織，爭取他們的支持和配合，共同推進區域發展和區域黨建工作；三是要圍繞共同利益，確定工作內容。按照“雙向服務、優勢互補”的原則，開展各種形式的共建活動，實現黨建共抓、文明共創、資源共享、社區共建。四是要著眼靈活高效，設計推進工作的方式。

第四，要加快建立區域性黨員服務平臺。大力加強區級黨員服務中心建設。進一步規范和完善街道、社區黨員服務中心的功能、制度和設施配置。通過組織開放式黨組織生活，受理黨員咨詢服務電話，組建黨員志愿幫扶隊(組)等多種形式。為老黨員、生活困難黨員、流動黨員和廣大群眾提供生活救助、就業咨詢、權益保障等多方面的服務，構建開放式、綜合性、覆蓋城鄉的黨員服務網絡。

第五，要建立健全區域性黨建的運作機制。建立完善的運行機制并充分發揮其作用，是搞好區域性黨建的關鍵。一是要建立黨建聯絡員制度。黨建聯席會各成員單位明確一名聯絡員，具體負責區域黨建工作的協調、聯絡，從而加強橫向的聯系與溝通，保證黨建聯席會制度的落實。二是要建立情況通報制度。區、街道、社區三級黨組織定期向黨建聯席會成員單位通報共駐共建情況，暢通信息渠道，定期溝通信息，交流經驗。三是要建立共建責任機制，把區域性黨建工作納入工作目標管理，明確黨建聯席會各成員單位在區域建設中的有關責任，建立起層層負責、條塊結合的責任體系。使各成員單位通過共建緊緊聯在一起，激發各方參與共建活動的責任感和積極性。四是要建立人員、經費、場地保障機制，按照“三有”(有人管事、有錢辦事、有場所議事)的要求，加強社區工作者隊伍建設，加大對區域化黨建工作的經費投入和硬件建設。為區域化黨建工作提供必要的基礎保障。

責任編輯 王友海