人口普查的中國式困惑

13億，15億，還是16億……中國現(xiàn)在到底有多少人?這個問題最難準(zhǔn)確回答，或者說，其已經(jīng)是一件讓政府很覺得難堪的事情。國家的主管部門會不會繼續(xù)像上次普查那樣用改變普查程序和結(jié)果來迎合平時的監(jiān)測結(jié)果，將是對本次普查質(zhì)量的一次嚴(yán)峻考驗(yàn)。

“國家的民族政策、教育政策、就業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策、社會保障和福利政策、老年人口政策等社會、經(jīng)濟(jì)、科教等各項(xiàng)發(fā)展決策，都需要根據(jù)人口資料進(jìn)行研究和制定。”長期研究中國人口與生育問題的學(xué)者何亞福說，“令人遺憾的是，準(zhǔn)確的中國人口數(shù)據(jù)基本沒有人知道，而且一些相應(yīng)的人口管理政策也在阻礙著這個數(shù)據(jù)的真實(shí)體現(xiàn)。”

將于2010年11月1日至10日正式進(jìn)行的全國第六次人口普查工作，已經(jīng)在前期開始了一些初步摸底、統(tǒng)計(jì)，主要調(diào)查人口和住戶的基本情況。此前的2009年5月，國務(wù)院就已經(jīng)成立了全國人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組，由副總理李克強(qiáng)擔(dān)任組長，國家統(tǒng)計(jì)局、公安部、人口計(jì)生委等部門的四位副部級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，其成員也由與之相關(guān)的20多個部級單位的領(lǐng)導(dǎo)組成。

“住戶不愿意開門”、“開門后不愿意如實(shí)登記信息”、“躲避普查人員的詢問和登記”……并非所有人都能在政府一聲令下后積極、無條件地配合普查工作，無論在邊遠(yuǎn)的農(nóng)村，還是繁華的城市，甚至首都北京，都不時出現(xiàn)類似的情景，使此次人口普查工作遭遇到一些難題。

全國動員打大戰(zhàn)

“這次又是一場人、財(cái)、物全國動員的‘大戰(zhàn)役’，即便是我們這樣的邊陲小城也積極行動起來了。經(jīng)過前期摸底，估計(jì)瑞麗的人口總數(shù)在20萬至21萬左右?！痹颇鲜〉潞曛萑瘥愂薪y(tǒng)計(jì)局局長王懿表示，“按照國務(wù)院的規(guī)定，人口普查所需經(jīng)費(fèi)，由中央和地方各級政府共同負(fù)擔(dān)，并列入相應(yīng)年度的財(cái)政預(yù)算，但是我們感覺有些吃緊?！?/p>

上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員梁中堂表示，新中國成立后，分別于1953年、1964年、1982年、1990年、2000年進(jìn)行了五次全國人口普查，并從1 982年普查開始逐漸建立起每10年一次的普查制度。第六次普查估計(jì)中央財(cái)政將投入7億元，加上地方政府的投入，總量或達(dá)到80億元。

“應(yīng)該說這樣的工作安排是必要和合理的，人口普查是許多現(xiàn)代國家反復(fù)實(shí)施的一項(xiàng)活動，已經(jīng)有許多公認(rèn)的、操作性很強(qiáng)、行之有效的方法和程序，按照這些辦法去做，一般都能獲得比較滿意的調(diào)查結(jié)果?！绷褐刑谜f。

如今，全國已經(jīng)動員起600多萬名普查指導(dǎo)員和普查員，國家統(tǒng)計(jì)局為了高質(zhì)、高效地完成任務(wù)，已經(jīng)制定了具體的進(jìn)度表和流程圖，將整個工作列了20多個大項(xiàng)和120多個小項(xiàng)，每個大項(xiàng)、小項(xiàng)的工作完成時間都有具體要求，其中要求每名普查員按照劃定的工作量(大約80戶到100戶，250人到300人)，在10個工作日內(nèi)完成所負(fù)責(zé)“普查小區(qū)”的登記，達(dá)到“區(qū)不漏房”、“房不漏戶”、“戶不漏人”。全部結(jié)果預(yù)計(jì)2011年四、五月正式公布。

“借鑒絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家一直都把境外人員作為普查對象的情況，此次人口普查首次將在中國境內(nèi)長期居住的境外人員包括港澳臺人士也作為普查對象，便于及時了解情況，為其提供相應(yīng)服務(wù)并進(jìn)行管理?！蓖踯舱f，“由于少數(shù)民族比重非常大的瑞麗市地處山水相連的中緬邊境地區(qū)，又是中國重要的國際通商口岸，全國各地都有流動人口匯集到這里。其他如緬甸人及各種無國籍人員也達(dá)數(shù)萬人之多，而邊境線上跨境而居、早出晚歸的邊民更是無法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，這些情況給普查工作增添了許多問題和困難。”

王懿表示，鑒于瑞麗市轄區(qū)居住、活動的少數(shù)民族、外籍人員和無國籍人員眾多，普查使用語言非常復(fù)雜的實(shí)際情況，瑞麗已經(jīng)在全市動員了1200多名普查員，工作人員密度已經(jīng)高于國家的正常部署。

“此次人口普查，‘人戶分離’、

‘未登記戶口’及‘人口流動’等現(xiàn)實(shí)情況皆為難題?！崩ッ魇械囊幻麘艏煺f，“一方面是社會開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展使許多人跨地區(qū)流動，因?yàn)樯婕昂⒆由蠈W(xué)、就醫(yī)等原因，許多人家搬了戶口卻沒有遷移；另一方面卻是由于計(jì)劃生育等國家、地方政策導(dǎo)致許多人不愿意、不能正常登記戶口。”

有專家已經(jīng)表示，現(xiàn)在無法說清楚有多少人口沒有進(jìn)行戶口登記，但有30％的城市人口的人戶是分離的，而要對兩億多的流動人口做到比較精準(zhǔn)的普查也非常困難。近幾年，從中央到地方也進(jìn)行了多次針對“外出人口”、“外來人口”、“同城人戶分離”等的專項(xiàng)試點(diǎn)。

“離開戶口所在地的農(nóng)民工及其家屬存在形式種類繁雜，耍弄清楚顯然很困難?！绷褐刑谜f，“極不合理的戶籍制度，使進(jìn)城農(nóng)民和早已被城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際吸納的農(nóng)業(yè)人口不能及時轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，形成中國所特有的、大批量的農(nóng)民工現(xiàn)象?！?/p>

“2000年第五次人口普查，12.6億人口的數(shù)據(jù)并不是普查登記匯總出來的，而是按照平時的動態(tài)監(jiān)測推算的，因?yàn)橹俺醪絽R總的普查登記人口還達(dá)不到12億——比1999年統(tǒng)計(jì)公報少1430萬，比1998年少450多萬?！绷褐刑谜f，“如果總是這樣做，中國的人口普查就不是一般的質(zhì)量問題，而是等于取消、否定了實(shí)際普查的意義。國家的主管部門會不會繼續(xù)像上次普查那樣用改變普查程序和結(jié)果來迎合平時的監(jiān)測結(jié)果，將是本次普查質(zhì)量的一次嚴(yán)峻考驗(yàn)?！?/p>

王懿表示：“多年的工作經(jīng)驗(yàn)證明，如果沒有公安部門的配合，很多普查工作都很難正常開展，所以公安部門的工作投入和態(tài)度舉足輕重?！痹谌丝谄詹楣ぷ髡介_始之前，全國各地公安機(jī)關(guān)已經(jīng)先行一步開展了戶口整頓工作，時間大致為2010年5月至9月，希望摸清人戶分離、流動、外籍等人口數(shù)量，隨后人口普查部門據(jù)此進(jìn)行普查小區(qū)的界定，為入戶調(diào)查做準(zhǔn)備。

普查過程奧秘重重

“怕打擾”、“怕超生罰款”、“怕隱私暴露”，是一些人拒絕普查的三大原因。學(xué)者何亞福表示，多處住房情況，離異、再婚、私生及領(lǐng)養(yǎng)子女等情況，都被視為個人隱私，更有人擔(dān)心如拆遷補(bǔ)償、領(lǐng)取未銷死亡退休金等利益得失，還有人始終認(rèn)為人口普查與自己無關(guān)。

梁中堂說：“違反計(jì)劃生育政策出生的人為逃避處罰，在一個時期內(nèi)會隱瞞出生人口，其所在地區(qū)和單位的領(lǐng)導(dǎo)為避免連帶責(zé)任或直接的領(lǐng)導(dǎo)、管理責(zé)任，實(shí)際也會鼓勵和縱容瞞報漏報?！?/p>

梁中堂還明確指出，超計(jì)劃生育在每年都是一個很大的數(shù)字，研究過去三次人口普查，低年齡的漏報人口數(shù)字同樣很大?！袄?，對照1990年普查中8歲組和1982年普查的0歲組可以發(fā)現(xiàn)，8年間不但沒有因必定會發(fā)生的一定量的死亡減少人口，反而還多了123萬；用相同方法可以計(jì)算出，1982年0到2歲的3個年齡組至少遺漏了297萬人；同樣對照2000年和1990年兩次普查，1990年普查時0到9歲組至少漏登了1266萬人?！?/p>

“計(jì)劃生育政策只在公職人員那里能落實(shí)，在一些農(nóng)村里，幾乎每家都偷偷生二、三胎，生一個孩子的幾乎沒有，計(jì)劃生育政策在那些地區(qū)可以說是流產(chǎn)了?！痹颇鲜〉囊幻l(xiāng)鎮(zhèn)干部說，“由于這些超生人口多數(shù)不正常登記戶口，沒有人清楚具體數(shù)量。現(xiàn)在，大部分學(xué)歷高、受教育程度高的人結(jié)婚晚、生育少或不生，相反，偏遠(yuǎn)、貧窮地區(qū)的人結(jié)婚早、生育多，極大地影響了中國的人口素質(zhì)?！?/p>

云南省公安廳的一名警官則認(rèn)為，人口普查最重要的是人口質(zhì)量和分布情況，其次才是精確的人口數(shù)據(jù)，“在一個人口10多億的國家里，即使全國有1000萬人數(shù)的誤差，也不會影響到國家在大政方針上的決策。當(dāng)然，這次普查的統(tǒng)計(jì)、計(jì)算方法都很先進(jìn)和科學(xué)，也不可能有這么多人被遺漏了?！?/p>

他說：“有一個情況很多人并不清楚，現(xiàn)在還沒有登記戶口的人主要是小孩和社會邊緣人員兩大類，他們對社會活動造成的影響非常小，更不會影響到國家大型政策的實(shí)施，在這樣的問題上，無論公安機(jī)關(guān)還是各種政府部門都是有思想準(zhǔn)備的，是能夠承受的?！?/p>

梁中堂則表示，如果這次普查僅僅發(fā)生了像1982年和1990年那樣的低年齡人口的漏報現(xiàn)象，就屬于較高質(zhì)量的人口普查了，“主持人口普查的國家統(tǒng)計(jì)局應(yīng)該不會再發(fā)生像2000年人口普查中，用平時監(jiān)測的動態(tài)人口結(jié)果影響和指導(dǎo)普查工作，甚至直接用推導(dǎo)的方法來改變和決定普查結(jié)果了?！?/p>

除了超生人口造成人數(shù)實(shí)際增長，現(xiàn)實(shí)中“一人多戶、有戶無人”等人口虛假增長的情況也很突出：一些人在農(nóng)村有戶口，在城市也有戶口，甚至多個城市都有不同名字的戶口：還有一些城市居民也存在多個地方都有戶口的情況；更有甚者已經(jīng)獲得他國國籍或港澳臺地區(qū)身份，仍然保留著原來的中國戶口。

梁中堂指出，除了公職人員的死亡因?yàn)橛袚嵝艚?、喪葬費(fèi)，還能及時注銷戶口外，很多城鄉(xiāng)居民死亡后，除非家人主動去注銷，否則很少有人問津。還有一些人為了各種附著在城鄉(xiāng)戶口上的利益，也有意隱瞞死亡人口情況。由于中國管出生、死亡、戶籍的分屬不同部門，部門壁壘造成信息不能共享，加之城鄉(xiāng)二元制管理，使中國人口虛增的數(shù)量非常驚人。

人口管理政策的爭議

對于如此大規(guī)模的人口普查行動，難免會遭遇一些非議：人們不明白在科技如此發(fā)達(dá)的今天統(tǒng)計(jì)人口會那么難，這還是在一個戶口管制如此嚴(yán)厲的國家，各個地方總是準(zhǔn)生證、出生證、身份證、暫住證、居住證……弄了一大堆證，最后仍然說不清楚有多少人口。

“人口處在不斷運(yùn)動狀態(tài)，而戶口登記往往落后于人口的變動，所以僅僅依靠戶口管理還無法準(zhǔn)確、及時地了解人口狀況。”梁中堂認(rèn)為，通過戶口管理了解人口和人口普查并不一樣。

云南省瑞麗市統(tǒng)計(jì)局局長王懿表示，人口普查是由政府統(tǒng)一確定的某一個時點(diǎn)，譬如這次的普查規(guī)定2010年10月31日24時或11月1日零時全國所有的自然人都要進(jìn)行登記，凡是這一時點(diǎn)上出現(xiàn)在什么地方，就在什么地方登記，通過這樣的方法獲得的人口狀況，就比戶籍統(tǒng)計(jì)科學(xué)、準(zhǔn)確。

“種種問題實(shí)際上已經(jīng)暴露出國家在人口管理工作的嚴(yán)重不足?！焙蝸喐Ｕf，“新中國成立以來已經(jīng)進(jìn)行過五次人口普查，可以說第一次到第四次的人口數(shù)目都是比較真實(shí)的，而2000年第五次就讓人半信半疑了，根源在于國家的人口政策發(fā)生了巨大的變化，即受到了基本國策之——計(jì)劃生育政策的明顯影響。”

由于計(jì)劃生育政策的正式施行，各種前所未有的新情況開始出現(xiàn)：未婚生育、婚外生育、超計(jì)劃生育……這些情況成為各地計(jì)劃生育部門、公安部門和民政部門的工作難題，很多地方基層政府的工作精力大多都用在了計(jì)劃生育上。于是，強(qiáng)制繳納“超生罰款”、“社會撫養(yǎng)費(fèi)”，強(qiáng)制進(jìn)行上環(huán)、結(jié)扎等醫(yī)學(xué)措施逐步成為各級地方政府的應(yīng)對方法。

“一個人上學(xué)、醫(yī)保、社保、旅行、工作都要身份證，沒有戶口就不會有身份證，各種生存問題都會受到影響?！痹颇鲜」矎d一名警官說，“所以各地方把登記戶口用來協(xié)助計(jì)劃生育工作很有效果，但也導(dǎo)致大量的孩子不能正常登記戶口，或者父母不愿意登記戶口，最后形成常說的‘黑人黑戶’?！眹胰丝诤陀?jì)劃生育委員會在2010年7月也透露，有6個省核查出實(shí)際出生人口比報表出生多10％以上。

不過，有許多地方的情況已經(jīng)反映出，沒有繳納計(jì)生罰款或社會撫養(yǎng)費(fèi)，計(jì)劃外出生的孩子仍然不能上戶口。典型的“游戲”過程是：公安部門要醫(yī)學(xué)出生證明才辦理戶口登記；而醫(yī)院要計(jì)生委開的入戶通知才辦；計(jì)生委則說不交錢(社會撫養(yǎng)費(fèi))不開證明。事實(shí)上，各地計(jì)生部門一直允許違法生育人口落戶，但前提是必須按照規(guī)定足額繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)，即在人口普查中違法生育人口落戶的條件沒有改變，社會撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)也不改變。

山東省在2010年7月規(guī)定，對在人口普查登記過程中如實(shí)申報的政策外生育人員可依法從輕處理；2002年9月28日之前違法生育的，按照“從舊兼從輕”原則處理；之后違法生育的，以較低標(biāo)準(zhǔn)征收社會撫養(yǎng)費(fèi)；生活確實(shí)困難的家庭，經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級人口和計(jì)劃生育行政管理部門批準(zhǔn)，可以分期繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)。

“要求政府的其它工作都不與戶口工作掛鉤，理論上誰都清楚是好事情，但各種學(xué)者不能只簡單批評現(xiàn)行方法，而不提供有效措施?！痹颇鲜」矎d的一名警官說，“國家的各項(xiàng)工作是一個有機(jī)的整體，只能互相兼顧求得較好效果，不可能單獨(dú)強(qiáng)調(diào)哪一方面?，F(xiàn)階段，在控制人口數(shù)量與查清人口數(shù)目的工作權(quán)衡上，顯然國家只能偏重前者，那么即便在后者上有一些疏漏，也是必須理解和承受的?！?/p>

2000年第五次人口普查時，國家讓很多超生的“黑孩子”都登記了戶口。為了確保這次普查數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，公安部又專門發(fā)文，規(guī)定任何地方和單位都不得限制政策外生育的嬰兒落戶，也不得將戶口登記的情況作為行政管理和處罰的依據(jù)。