國外電子政府互操作框架的內(nèi)容與結構分析

在網(wǎng)絡被普遍應用的背景下，各國政府為更有效地處理突發(fā)事件、共享應用政府信息資源、管理部門間的協(xié)同業(yè)務、建立整體服務型政府，紛紛推動政府信息互操作制度的建設，通過建立電子政務互操作框架以管理信息共享和業(yè)務協(xié)同行為。電子政務互操作框架是一套政策、技術標準和指南，包含了對公共部門間信息資源的互操作方式，信息通信技術和電子化業(yè)務流程的一系列規(guī)范。它使得所有政府部門能夠與其他部門一起，在“開放”國際標準的基礎上，使用彼此的信息、信息通信技術或共享業(yè)務流程。電子政務互操作框架的實施和推進，有助于政府部門間信息的電子化交流，減少政府信息搜集和管理的成本，提高決策制定水平以及政府服務響應的及時性、一致性和質(zhì)量，增強政府對公眾的責任和透明度，減少政府開支，提高政府價值和國家競爭力，增強國家安全。電子政務互操作框架包含目標、原則、政策、標準、法律、技術等要素，這些要素通過一定的結構和層次有機地形成對電子政務互操作的管理依據(jù)。本文將對英國、澳大利亞和新西蘭三國的電子政務互操作框架內(nèi)容進行分析，旨在深入解析各國互操作框架的總體結構、組成要素及要素間的關系，使讀者對各國互操作框架有比較深入了解。

互操作框架的總體目標和原則

電子政務互操作框架的總體目標是一個國家制定及實施框架的根本出發(fā)點。目標的設立由各國的基本國情決定，包括公共管理水平、經(jīng)濟社會發(fā)展情況等。英國在電子政務互操作框架中提出的總體目標是“通過政府部門間順暢的信息交流以改善公共服務滿足公民和企業(yè)的需要”;新西蘭的總體目標是“通過互操作框架的實施來改善政府的公眾形象，加強政府部門對信息通信技術的使用，保障全球化環(huán)境下的政府運行”;而澳大利亞的總體目標是“協(xié)助政府部門提高信息管理能力并確保部門間信息交流的通暢”。可以看出，各國電子政務互操作框架目標中都強調(diào)了提高政府部門間信息交流的水平和效率，使電子政務背景下的政府運行更加有效，以改善政府的服務。

互操作框架的原則是在總體目標下為指導實踐而確立的。各國互操作框架的原則多數(shù)是根據(jù)不同實施層次的需要制定的(各國電子政務互操作框架的具體原則內(nèi)容見表1)。

各國電子政務互操作框架雖然在內(nèi)容和結構上各不相同，但其基本組成要素在根本上是一致的，主要包括技術標準、組織結構、管理實施和最佳實踐四個方面。

(1)技術標準。技術標準是指“各單位間針對如何完成某項任務而達成的共識”，從技術層面而言，就是“由權威組織認可的或被業(yè)界廣泛接受并使用的一系列規(guī)則框架”。為確保電子政務的規(guī)范和有序?qū)嵤Ｕ闲畔⒔粨Q的有效性，各國框架中均涉及大量技術標準內(nèi)容。主要分為:互聯(lián)標準、數(shù)據(jù)整合標準、內(nèi)容管理和元數(shù)據(jù)標準、信息訪問和呈現(xiàn)標準、業(yè)務服務標準和安全標準等六種類型(各類技術標準定義及層次關系見圖1)。

各國還針對如何應用標準提出了要求。英國將標準分為推薦使用和強制使用兩種，新西蘭將標準分為五級，最優(yōu)先級別為“推薦使用”，依次排列為推薦使用、已采納、開發(fā)中、計劃開發(fā)、已廢棄;澳大利亞將標準分為衰退中、成長中和使用中三種，根據(jù)不同情況推薦使用不同種類的標準。

(2)組織結構。組織結構是互操作的管理體系框架，它表明在互操作中組織各部分的排列順序、空間位置、聚散狀態(tài)、聯(lián)系方式以及各要素之間相互關系，它是組織的全體成員為實現(xiàn)互操作的目標，在管理工作中進行分工協(xié)作，在職務范圍、責任、權利方面所形成的結構體系。在各國的互操作框架中，都提出了如何對工作任務進行分工、分組和協(xié)調(diào)合作的具體要求。英國在框架的第四部分中詳細規(guī)定了中央政府其他公共部門及組織、公眾等成員在電子政務互操作框架中的角色和責任，如第四部分第一節(jié)“內(nèi)閣辦公室的電子政務小組是框架實施與維護的領導機構。在與各部門、地方政府和其他公共部門的合作中，電子政務小組應當做到:領導e-GIF的改進和維護，并提供支持框架實施的管理基礎……”;新西蘭在框架的第二部分，即政策部分，規(guī)定了需要參與該框架的部門和單位。并詳細區(qū)分了需要強制執(zhí)行框架的部門、自愿參與框架實施的組織和不參與互操作的情況，同時對所有單位部門應履行的職責進行了說明，“國家服務委員會是e-GIF的主管部門，對框架的發(fā)展和管理負責并有一定的決策權;委員會下屬信息交流技術部在e-GIF管理委員會的監(jiān)督下負責日常運行……”;澳大利亞在其技術框架的第二部分中對主要責任部門的角色和職責進行了詳細的規(guī)定，并在信息互操作框架中具體列舉了參與信息互操作框架實施的所有工作部門，如第二部分第三節(jié)中規(guī)定“AGIMO(澳大利亞政府信息管理辦公室)是管理和更新框架的主要負責部門。AGIMO應參與W3C和OASIS 電子政務亞太技術分會論壇以確保其在互操作標準和政策的發(fā)展上與全球行業(yè)標準相一致……”。因此，組織結構部分是對于互操作框架的組織者和參與者的界定及對其職責和分工的描述，是整個互操作框架實施的組織基礎。

(3)管理實施。管理實施是互操作框架中推動實施的相關政策和措施要求，具體分為具體實施措施、實施效果評估和框架改進三個方面。

一是具體實施措施。這其中包括了互操作框架中所涉及的流程及其中所應用到的工具的開發(fā)、應用和維護。英國互操作框架的第三和第六部分中均有相關內(nèi)容，具體包括了標準的選取原則、標準的制定方案、如何落實框架內(nèi)容、標準的使用、框架實施的時間表、如何適應框架發(fā)展和框架實施失敗的補救措施;新西蘭互操作框架的管理措施部分主要涉及兩方面內(nèi)容，即共享資源的管理及框架實施的原則。其中共享資源的管理是指當一項業(yè)務同時涉及多個部門需要進行部門間信息交換時，應“就業(yè)務的管理流程達成一致，明確各部門的角色和責任，針對數(shù)據(jù)質(zhì)量和問題解決途徑等問題進行協(xié)商”。框架實施的原則列舉了14條具體要求，如“明確角色和職責，電子政務互操作框架的維護、改進和執(zhí)行過程應兼容并蓄且民主協(xié)商……”;澳大利亞的框架則從信息生命周期的角度，從計劃、生成/采集、組織存儲、訪問、使用、維護及共享和再利用等七個階段對互操作的實施做出了具體要求。如“在生成新信息前，先確定該信息需求是否能夠通過已有的信息資源來滿足，如果不能，則創(chuàng)建新信息時應告知信息提供者信息的收集和使用的目的，并監(jiān)控和管理信息質(zhì)量保證信息的準確性……”。由此可見，各國雖然敘述角度各不相同，但都在框架實施的細節(jié)問題上進行了具體的規(guī)定，對各參與部門和各執(zhí)行環(huán)節(jié)的工作提出了要求。

二是實施效果評估。它是有效衡量互操作實施情況及效果的重要工具。評價框架實施成果對于互操作的管理是非常重要的。但是由于“互操作并不僅僅是互相聯(lián)系那么簡單，它同時還是操作理念、方案、政策、流程和步驟的功能體現(xiàn)”，(UNDP，2007)因此界定評價機制非常困難。雖然各國均在各自的互操作框架中指定了評估機構并對評估機制做了一定的說明，且各國均強調(diào)了建立評估機制的重要性，但沒有國家明確的列出了具體的評價標準和操作方法。英國只在強調(diào)了評估的重要性后要求對框架實施進行定期評估，即“每年對框架進行審核，并根據(jù)需要進行更新”;新西蘭也只是提到要“定期進行審查并在原版本基礎上進行改進，但可以根據(jù)需要隨時提出對于擴展該框架的意見”;澳大利亞是唯一提出了具體評價模型的國家，在其業(yè)務流程互操作框架中提出了能力成熟度模型以衡量部門業(yè)務流程互操作成熟度水平并以此為基礎調(diào)整戰(zhàn)略，改進框架。但該模型僅提出了兩個衡量指標，即效率和響應能力，并針對這兩種標準劃分出了五個成熟度層次(見圖2)，卻并未描述這兩個指標的具體測評方式。因此，筆者認為評價電子政務互操作框架實施效果的具體評價標準和步驟尚不成熟，但鑒于評估的必要性和重要性，未來各國必將在此方面做出改進，推出具體措施。

三是框架改進。互操作的實現(xiàn)是一個制定、實施、反饋、改進等一整套管理環(huán)節(jié)循環(huán)往復的過程。任何一個國家電子政務互操作的實現(xiàn)都不可能一蹴而就。事實上，英國、新西蘭、澳大利亞三國也都根據(jù)自身情況，針對各自的互操作框架進行修正和更新，以適應技術和社會環(huán)境的發(fā)展。英國2000年10月頒布了第一版電子政務互操作框架，本文所分析的為2006年頒布的v6.1版本，該版本還在其中列舉了與前一版本(v6.0)的區(qū)別;新西蘭從2002年出臺了電子政務互操作框架v1.0開始，至2008年2月的v3.3，已連續(xù)修改多次，產(chǎn)生了共八版互操作框架，且在本文分析的v3.3版本中詳細列出了各版本所改進的內(nèi)容;澳大利亞起步較晚，直到2007年才出臺了完整的互操作框架(共三部分)。英國在框架中提出在定期評估的基礎上，對互操作框架和技術標準目錄進行定期更新;新西蘭在政策部分的第四節(jié)中詳細規(guī)定了如何擴展框架、如何提出新標準、改進框架的原則及互操作框架與其他框架標準的協(xié)調(diào)問題;澳大利亞并沒有針對框架的更新問題進行具體討論。

(4)最佳實踐。最佳實踐是一種管理思想，它認為存在一種技術、方法、流程或是回報，與其他技術、方法、流程或回報相比產(chǎn)生更加有效的結果。技術標準僅僅提供了管理和理解信息交換背景的一般途徑，并不能確保互操作的順利實施。因此各國均在互操作框架中加入了最佳實踐部分，以幫助并加深對于標準的理解和應用。英國互操作框架中明確指出，在其政府網(wǎng)站(www.govtalk.gov.uk)上提供了對于XML模式最佳實踐的案例材料;新西蘭互操作框架在技術標準部分專門設置了最佳實踐層，并在其中列舉了支持最佳實踐的通用標準，這些標準并不專門針對某個或某些部門間的信息交流，而是支撐整體的互操作實施;澳大利亞在互操作框架的推動因素部分對于每個因素的說明和規(guī)定之后都給出了相關的案例以幫助理解，且在建立適宜的管理體制和支持信息共享的工具兩個促進因素中強調(diào)要建立最佳實踐模型和指南。

互操作框架的各組成要素并不是彼此獨立的，它們相互聯(lián)系，構成一個有機的統(tǒng)一體。組織結構是互操作框架的基礎，技術標準是框架實施的依據(jù)，管理實施是具體行動的準繩，最佳實踐是實現(xiàn)目標的標桿。形象的說，組織結構是骨架，只有確定了組織結構，各部門才能夠明確分工和責任，在互操作實現(xiàn)過程中依據(jù)任務要求參與并推動框架實施;技術標準是血肉，只有嚴格遵守技術標準中建設互操作系統(tǒng)的具體規(guī)范，才能確保系統(tǒng)建設的一致性、兼容性和可用性;管理實施是神經(jīng)，只有按照管理實施的各項要求進行框架的實際運作，才能實現(xiàn)電子政務互操作的順利推進和框架的發(fā)展;最佳實踐是模范，只有積極參考最佳實踐的做法，才能使互操作框架更加高效地進行。當然，互操作的順利實施和發(fā)展同樣離不開總體目標的指引，具體原則的規(guī)范以及共享文化的推進。概括而言，各國互操作框架的結構可以用圖3表示。

由于互操作框架的發(fā)展水平和總體目標有所不同，各國的互操作框架的內(nèi)容也各有側(cè)重。英國是這三個國家中電子政務起步最早發(fā)展最完善的。因此其框架所涉及的范圍已不再局限于政府內(nèi)部，其內(nèi)容更側(cè)重于滿足公眾的需求，提供一站式的高效服務，v6.1第一部分的范圍描述中，明確闡述了該框架適用于“政府與公民、政府與中介機構、政府與企業(yè)、政府與組織、政府與其他政府”的交流和溝通。新西蘭的電子政務是在英國之后發(fā)展起來的，正處在穩(wěn)步成長階段，因此，互操作框架的關注點已從政府內(nèi)部開始向公眾轉(zhuǎn)移，在關注政府自身運轉(zhuǎn)和強調(diào)互操作框架本身的調(diào)整和改進的基礎上，開始重視公眾參與，在其政策部分中提到的最終實現(xiàn)目標之一是公眾參與，即“公民將及時了解所需信息并更好的參與進政府的服務中來”。澳大利亞的電子政務仍處在起步階段，因此其仍以提高政府內(nèi)部信息管理能力為目標，其互操作框架的重點放在對信息生命周期的各個階段的規(guī)范和管理上，其互操作框架的參與者只涉及了政府相關部門，而公眾、組織和企業(yè)并未包含在內(nèi)。雖然澳大利亞起步最晚，但由于有各國的相對成熟的框架作為參考和支持，其框架已比較完善。特別值得一提的是，澳大利亞的互操作框架中明確地提出了建立共享文化的概念，并將其作為互操作的推動因素之一，詳細提出了七項要求，如“與有業(yè)務往來的部門建立合作關系以加強信息交換、與其他部門制定信息交換計劃和協(xié)議、加強對澳大利亞政府信息管理原則及互操作效益的認識、對業(yè)務人員進行業(yè)務、政策和職責的培訓”等。共享文化是政府部門之間建立相互信任、合作和共享氛圍以實現(xiàn)共同目標的必要條件，澳大利亞這一創(chuàng)新性提法無疑為保障互操作框架的實施提供了一個新的思路，這將可能成為未來各國互操作框架的一個重要組成部分。

通過對三個國家互操作框架的解讀，我們認為，在結構上，一套完整的電子政務互操作框架應該有明確的目標和原則作為指導，并且要包含:清晰的組織結構、規(guī)范的技術標準、科學的管理實施和適宜的最佳實踐等四個缺一不可的部分;在內(nèi)容上，規(guī)范和標準等內(nèi)容應明確、詳細，可操作性強，標準政策和操作規(guī)范及管理方法等內(nèi)容要具體化;在版本上，應定期進行修訂更新，以適應不斷發(fā)展變化的社會和技術環(huán)境。

(作者單位:中國人民大學電子政務研究中心)