“破繭成蝶”

編者按:

當前，推行網上審批不但成為各地深化電子政務建設抓手工程，更作為深化行政審批制度改革的重要措施而得到各級黨委政府的高度重視，使得網上審批成為黨委政府統一部署的重要專項工作。

網上行政審的基礎是網絡和計算機應用的不斷普及，而行政審批制度改革的不斷深入以及行政審批業務的進一步規范化使得實行一站式網上行政審批成為可能。一站式網上行政審批系統具有審批信息全，能真正體現行政審批過程的公正、公開、公平原則，并且能規范公務員行政審批的行為，從源頭預防滋生腐敗，從而真正體現服務型政府、陽光型政府的理念等優點。

由于當前信息化建設過程中普遍存在著信息煙囪、信息孤島，而網上行政審批又對信息資源條塊整合提出了很高要求。如何通過信息化手段破解縣市級政府網上行政審批資源整合的難題?浙江省象山縣通過有益的探索，走出了一條新路子。

本刊推出一站式網上行政審批系統應用的典型案例及對系統建設優選方案的探討，旨在為網上審批工作的日趨完善獻計獻策，以有助于不斷提升電子政務建設效益，建成真正的電子化的網絡政府。

始于2000年8月的浙江省象山縣行政服務中心，走過了十年風雨，經歷了物理大廳集中、行政審批許可權歸并、網上審批大廳啟用等三階段。在獨立的思考和艱難的創新實踐下，象山縣行政服務中心探索出了一條行之有效的網上行政審批的“破繭成蝶”之路。

在浙江省中部沿海一個叫“象山”的半島縣城，老百姓生活、工作中涉及政府審批的事情都可以去一個地方完成，那就是“象山縣行政服務中心”。

位于丹峰西路一幢不起眼老樓里的“象山縣行政服務中心”，共有上下三層，約3000平方米，駐有32個審批服務窗口單位，服務中心的管理機構為象山縣行政審批管理辦公室(以下簡稱“審管辦”)。

7月的一天，當實地走訪的記者進入象山縣行政服務中心辦事大廳，發現這兒的熱鬧景象如同醫院的門診大廳，和大多數行政服務中心的冷清景象形成鮮明對比:有趴在窗口咨詢事宜的，有拿著表格排隊等候的，有捧著許可證件開開心心走出大門的，人來人往但井然有序，人聲熙攘卻個個神態自若。

據象山縣審管辦的負責人介紹，在這個轄10鎮5鄉3街道約53.7萬人口的縣城里，有92%的審批事項都可以在這幢房子里辦理，而且其中的83%事項授權到窗口，即窗口有最終的審批權，服務中心的工作人員可以進行獨立審批，同時蓋章打印。

破管理體制之繭:限時辦結、職權歸并

成立于2000年8月的象山縣行政服務中心，原名為象山縣便民服務中心，在2007年12月更名。其管理機構象山縣行政審批管理辦公室為縣政府派出機構，代表縣政府對全縣行政審批及相關服務活動履行組織、協調、監督、管理職能，下設辦公室、業務科、督查科。

作為政府轉型過程的產物，象山縣行政服務中心將分散在城區的各個部門的審批人員集中在一起，以一個窗口對外的形式，實現了物理大廳的集中，改變了以往老百姓辦理審批經常出現的門難找、人難找、臉難看、事難辦的局面。老百姓要辦理一項審批，不再需要一個部門一個部門跑，而是只需找到行政服務中心的大門，把填好的申請表格交給窗口的工作人員，然后回家。

在物理大廳集中受理的同時，象山縣行政服務中心還實施了一個革命性的舉措——“限時辦結”，即向老百姓給出了受理辦結時限的承諾。難能可貴的是，這項舉措的出臺是在2004年我國《行政許可法》問世之前的2000年。承諾限時辦結措施的推行，撇開了法定辦結的規定，徹底改變了無限期辦理現象的存在。

2005年，象山縣行政服務中心看到了一些審批事項在窗口受理、回部門審批造成的承諾時間還是過長的問題，又率先在省內提出并實施了行政許可職能的歸并。于是，象山嘗試了在一個部門內把審批事項、人員、授權集中到一個機構的“職能歸并”改革。即各部門內部專門成立一個審批機構，謂之“行政許可科”，專事行政審批。與此同時，這一職能部門的其余科室不再涉及行政審批的工作內容。而這一新組建的行政許可科進駐行政服務中心，它的任務不再只是簡單的接受申請，而且還要按照公開、公平、透明、高效的要求，對申請依法審批。

此后的2006年五六月間，象山全縣34個具有行政許可職能的單位，在人員、機構、中層職數三個不增加原則的要求下，采用“撤一建一”、“并一建一”、“掛牌”等三種途徑，積極推進行政許可職能歸并工作，成立行政許可科。其中撤并后單獨設立行政許可科21個，掛牌設立行政許可科13個，職能歸并面達100%，獨立設立行政許可科達60%。

目前，象山縣各個職能部門的行政許可科已全部成建制進駐中心、分中心運作，且行政許可科科長常年駐在中心窗口。就這樣，在充分授權的前提下，象山行政服務中心創新了審批流程，將原來的窗口受理、各部門內部科室流轉辦理，轉變為現在通過窗口授權、審批、蓋章、制證的真正意義上的“一站式服務”，基本實現了“一個窗口對外”、“一個科室辦理”、“一個領導分管”、“一枚公章辦結”的既定目標，為建設服務型政府提供了新經驗。

截止目前，平均承諾辦結時間比平均法定辦結時間縮短70%。

為此，象山縣行政服務中心在業內引起廣泛關注，在2007至2008兩年間，全國有近18個省市區、160多個縣市區前往這個素有“東方不老島、海山仙子國”之美譽的半島學取“象山經驗”。

應該說，“象山經驗”的精髓在于“職權歸并、限時辦結”，它擺脫了行政服務中心一度被詬病為“變相收發室”、“一事兩地辦”等管理體制上的束縛，為日后推行的網上行政審批打下了堅實的基礎。

破軟件系統之繭:一次輸入，多方共享

在電子政務建設中，人們通常認為在破解了管理體制上的障礙之后，技術不是問題。但在網上行政審批，尤其是并聯審批工作的推進中，在軟件系統的設計上卻還有一道技術的難題。

其實，2006年間完成“職權歸并”后的象山行政服務中心已經是一個權力高度集中的部門，“如何保障公正、透明和規范高效”一直是象山縣行政審批管理辦公室主任朱偉鋼思考的事情。毫無疑問，盡快提升審批的信息化手段，是中心下一階段的發展戰略。

然而，一直處于寧波市甚至是浙江省內行政審批改革創新前列的象山，在推行網上行政審批系統建設方面卻起步較晚。

在采訪中，對政府信息化工作有獨立而深入思考的朱偉鋼主任道出了個中緣由。他說，我們究竟要建設一個怎樣的網上審批系統?這個問題曾一度深深困擾著他。網上審批系統不同于銀行、稅務等專業系統信息化服務的對象同質而單一，行政服務中心面對的是32個政府部門中21個部門有70幾個不同專網系統的現狀，再加上有些部門有排斥心理，借口安全問題，不愿意與網上行政審批系統對接或交換數據等因素，在這個基礎上要建立一個真正能運轉起來的統一的網上行政審批系統，既不能讓各部門扔掉自己的專線，又要讓網上行政審批系統保留實時的原始數據，難度可想而知。

在走訪考察、開會研究和反復思考之后，在2008年下半年，象山才啟動了網上行政審批系統的開發建設工作。建設伊始，象山審管辦對開發商提出的要求是:“建了網上行政審批系統之后，各職能部門只要在電腦上輸入一次業務數據，就能夠同時滿足本部門專網和行政審批系統網的需要”的開發要求。

這當然是網上行政審批系統的最理想境界。因為，如果不是一次登錄，系統共享，那么行政審批網的數據就不真實，電子監察只是擺設。與此同時，也避免了工作人員的重復勞動，避免了和各個不同部門專網開發商發生關系。一旦需要專網開發商提供系統源代碼，那就要涉及到錢，一個專網的源代碼少則2萬，多則5萬、10萬，全縣有70幾個專網，至少也要100多萬，而象山整個網上審批系統的財政經費只有345萬。

有了這一要求作為前提，尋找開發商成為一大難題。在被很多IT大企業拒絕接受后，最終，審管辦選擇了上海的一家公司。經過近兩年的軟件開發，由網上行政審批應用平臺、電子監察應用平臺、信息交換整合系統三部分組成的網上行政審批暨電子監察系統正式啟用。整個系統開發花費245萬，為財政節省了近100萬。

整個平臺集“業務——整合——管理——監督——統計”于一體，真正滿足“管制型”政府向“服務型”政府轉變的需求。借助網上行政審批平臺和信息交換整合系統，審批材料通過電腦錄入，實現無紙化辦公。對于部門單獨審批事項，電子材料在該部門不同權限的工作人員間進行網上流轉和信息共享，使材料“易存”、“易找”、“易歸檔”。對于聯合審批事項，申請人在上一個部門填寫過的信息，會準確顯示在下一個審批部門的審批界面，減少了行政審批相對人和審批部門的的信息填寫量和錄入量，簡單了辦事流程。對于有獨立的條線系統的單位，軟件公司采用導航技術解決兩個系統重復錄入同一材料的“兩次錄入”問題。借助電子監察應用平臺，能夠對審批進行全程實時監控，最大程度減少行政審批的隨意性和暗箱操作的可能性，有效保障廉政服務。同時該平臺還具有預警功能，如果受理部門在承諾期限內未及時辦結審批事項，電子監察平臺會先后出具黃牌和紅牌警示，并自動對部門進行行政效能評價，提高各部門辦件效率。該系統與中心門戶網站相連，審批相對人不僅可以在門戶網站進行網上咨詢、網上辦事，還可查詢辦件結果，如對結果有疑慮或有異議等也可進行在線投訴。

為了更形象地了解這套系統，審管辦負責業務的副主任吳雅敏為記者舉了典型的應用例子。

餐飲店在市場準入里具有代表性，它依次需要衛生、環保、工商、財稅、質檢等5部門的審批，只有五證齊全，才能營業。在沒有網上行政審批之前，業主需跑5個窗口，排5次隊，填5張表。而且有些不知道開辦餐飲店需五證齊全的業主，在衛生許可了之后就回去裝修開始營業了，但沒過幾天，環保部門上門說他是無證經營，罰款;工商、財稅、質檢等也先后上門，都說他是無證經營。老百姓就不明白了，說我明明有衛生許可證的，怎么還會是無證經營呢?這就導致了批后監管難以進行。而有了網上行政審批之后，老百姓辦理審批就簡單了，只需跑一個綜合窗口、排1次隊，填1張表。他只要遞交一張整合了工商、質檢、國稅、地稅等11個職能部門所需信息的表格給綜合窗口，經綜合窗口初步審查，錄入系統，并同時發給衛生和環保等相關部門，由他們進行同步審批，綜合窗口會交給申請人一張有承諾辦結時間的回執。衛生和環保部門在審批的同時，需要聯合去現場踏勘的，由中心統一派車前往;兩部門實行“一票否決制”，只要有一部門不同意，就會告知業主暫時不要裝修營業。一旦兩部門審批通過，具有衛生和環保部門審批信息的表格按順序通過信息交換或導航技術下傳給工商、質檢和財稅，每個部門打開表單，都可以看到前面幾個部門的審批信息，他只需審批對應自己部門的表單內容。只有當所有相關部門一致同意批準時，各部門才統一出具證照和批文。

從這個例子可以看出，象山縣網上行政審批系統基于SOA的架構，解決了條線整合的問題，原條線系統無需任何修改、條線系統原服務廠商無需任何配合，無需專門開發接口，即可采用軟件仿真技術，通過快速配置，將“塊”信息系統中錄入的信息自動送入條線系統，也能將“條”信息系統中錄入的信息自動嵌入中心審批系統，解決信息在“塊”與“條”層面系統中“二次錄入”的問題;同時，通過數據沉淀技術，快速完成配置，實現對條線系統中信息的共享，真正實現“塊”層面“一口受理、一表受理、并聯審批”等業務模式。

截止目前，審管辦已經對36個部門的審批事項的審批環節、人員、表單、流程等進行了確認，已完成了338項審批事項上線運行，其中實現16個部門45個條線專網與中心審批系統的有效整合。電子監察、OA系統、審批界面、網上辦事已經完成構架，系統開發基本完成。

就這樣，束縛在行政審批制度改革身上的一層層諸如官本位意識、安全問題、信息獨占、費用成本等等繭殼，被象山縣行政服務中心通過“限時辦結、職能歸并、一次登錄、系統共享”的幾把利劍一一破解。象山縣行政審批系統為老百姓提供了一個公平、公正、公開、透明的審批軟環境。