政府門戶網(wǎng)站建設(shè)在政民關(guān)系重塑中的地位與作用

人 類社會政民關(guān)系源遠(yuǎn)流長。在農(nóng)業(yè)社會階段，二者 呈對峙和緊張關(guān)系，在工業(yè)社會階段，二者關(guān)系呈緩和與化解態(tài)勢，而當(dāng)社會進(jìn)入信息化時代，治理理念及操作技術(shù)的轉(zhuǎn)變使政民關(guān)系的信任、互動、和諧走向現(xiàn)實(shí)成為可能。信息化時代政府與公民關(guān)系的重塑，成為政府治理的一個重要課題。

一、政府與公民關(guān)系的歷史邏輯

1、單邊維度的政府與公民統(tǒng)御關(guān)系

在人類漫長的歷史時期，君主及其官僚機(jī)構(gòu)組成的“政府”是統(tǒng)治關(guān)系主體，平民百姓組成的“社會”是統(tǒng)治關(guān)系客體，這種主體與客體的關(guān)系是君主與百姓之間的命令與服從的關(guān)系， 百姓沒有相應(yīng)的法律地位。政民關(guān)系實(shí)質(zhì)是統(tǒng)治主體與統(tǒng)治客體之間由上而下的垂直統(tǒng)御的關(guān)系。

2、效率導(dǎo)向的政府與公民管理關(guān)系

進(jìn)入工業(yè)社會，管理行政逐漸取代了統(tǒng)治行政。管理型政府的行政行為以管理的科學(xué)化、效率化為原則，以官僚制為基礎(chǔ)，以效率為導(dǎo)向，形成基于行政政府的管理主義。然而，在管理行政時期，政府與公民的關(guān)系仍然是單向維度的。實(shí)質(zhì)上，管理型政府是“政府本位”、“權(quán)力本位”的政府， 是以自身為中心，以官僚制組織結(jié)構(gòu)為特征，奉行集權(quán)主義的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。在這種行政機(jī)制下，權(quán)力自下而上地集中，上層發(fā)布命令，下級執(zhí)行。政府與公民的關(guān)系的定位，仍然只能在管理主體與管理客體的思維框架下進(jìn)行調(diào)整與嬗變 ，從本質(zhì)上仍然無法擺脫主客體關(guān)系單向維度的思維困境。

3、公民導(dǎo)向的政府與公民憲政關(guān)系

憲政主義的出現(xiàn)，改變了管理主義的主流理論地位。憲政主義的最新理論成果——新公共服務(wù)，為反思管理主客體單向度的政府與公民關(guān)系提供了新的思維路徑。其對政府和公民角色的重塑，為探索政府與公民之間良性互動關(guān)系提供了反思和走出的路徑。新公共服務(wù)理論，一方面認(rèn)為政府的職能是服務(wù)而非掌舵、服務(wù)的對象是公民而非顧客，體現(xiàn)了政府不應(yīng)作為公共部門的代言人，而應(yīng)代表公民，扮演“主權(quán)者”的代理人這一新角色的要求;另一方面又重視人而非效率，強(qiáng)調(diào)公正、社會平等及回應(yīng)性。在它看來，公民成為價值上的行政關(guān)系主體而政府為客體。又因為政府是實(shí)踐上行政關(guān)系的主體而公民是客體，二者交織，新公共服務(wù)理論使政府與公民的關(guān)系由單向維度到雙向互動成為可能。

二、信息化時代政府與公民關(guān)系的嬗變

信息化時代，新公共服務(wù)理論使得以權(quán)力為中心的政府價值觀轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨姙橹行摹保耙孕枨鬄閷?dǎo)向”。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的出現(xiàn)則為這種轉(zhuǎn)變和政府公民間的良性互動提供了 “工具”和“手段”。

1、新興技術(shù)理性帶來的變革

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的深度發(fā)展，人類社會已經(jīng)由一個傳統(tǒng)等級社會逐步轉(zhuǎn)變成一個網(wǎng)絡(luò)社會，政民關(guān)系的路徑突破轉(zhuǎn)向訴求于新興的技術(shù)理性。網(wǎng)絡(luò)拓寬了公民民主參與的渠道， 深化了我們對政府與公民關(guān)系的認(rèn)識。網(wǎng)絡(luò)的民主參與作為一個新生事物對政府與公民關(guān)系產(chǎn)生了積極的深遠(yuǎn)影響。

2、以公眾需求為導(dǎo)向的新型政民關(guān)系

信息化背景下的政府與公民關(guān)系，在新公共服務(wù)理論的基礎(chǔ)上也引入了一些現(xiàn)代企業(yè)概念，由“客戶關(guān)系管理”引申為“用戶關(guān)系管理”與“公民關(guān)系管理”，由“以客戶為中心”引申為“以公民為中心”，由“以客戶需求為導(dǎo)向”引申為“以公民需求為導(dǎo)向”等等，這些具體的操作理念的出現(xiàn)，推動與促進(jìn)了良性政民關(guān)系的產(chǎn)生。

①公民訴求表達(dá)的多渠道

網(wǎng)絡(luò)民主參與，為公民提供了民主參與的新渠道，彌補(bǔ)了現(xiàn)實(shí)政府與公民關(guān)系中公民民主參與渠道狹窄的不足，提高了公民政治表達(dá)的自由程度， 開創(chuàng)了信息多元化和言論自由的新局面。網(wǎng)絡(luò)民主參與這種便捷的參政工具，使人們能夠更加平等地享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分行使作為一個公民的政治權(quán)利。

②政府了解調(diào)控輿論的多平臺

網(wǎng)絡(luò)也可以為政府調(diào)控輿論提供平臺。網(wǎng)絡(luò)民主參與的出現(xiàn)對輿論控制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。網(wǎng)絡(luò)對文字、圖像、視頻的實(shí)時傳播與傳播手段的多樣性提高了政治傳播的實(shí)效性和公眾對政治輿論的關(guān)注。同時網(wǎng)絡(luò)也為民意表達(dá)提供了平臺，這使得網(wǎng)絡(luò)上聚集了強(qiáng)大真實(shí)的民意， 這克服并改變了傳統(tǒng)時代虛假民意或者民意不足的輿情監(jiān)控結(jié)果， 為政府了解民意和政策制定民主化進(jìn)程起到了促進(jìn)作用。

③ 良性互動的政府與公民關(guān)系

網(wǎng)絡(luò)參政的便捷與低成本激發(fā)了公民參與政治的熱情，網(wǎng)絡(luò)參政平等性互動性強(qiáng)化了公民的民主意識，網(wǎng)絡(luò)參政所提供的便利的利益表達(dá)方式， 使得網(wǎng)絡(luò)參政主體對民主參與表現(xiàn)出更加積極的參政心理。這些都大大地推進(jìn)了公民政治社會化的進(jìn)程。公民與政府形成良性互動，有效地參與政治決策。政府管理得到優(yōu)化，從而形成良性穩(wěn)固的政治秩序。

三、民主參與:轉(zhuǎn)型期政府與公民關(guān)系的重構(gòu)與匡正

民主參與是政府與公眾之間關(guān)系的調(diào)整， 調(diào)整的方向是兩者形成互動交融信任的關(guān)系。一方面， 民主參與的內(nèi)容和技術(shù)為調(diào)整政府與公民關(guān)系服務(wù);另一方面， 這種關(guān)系的調(diào)整改變了行政決策執(zhí)行監(jiān)督運(yùn)行模式。

1、民主參與是公共政策制定執(zhí)行和評估的核心內(nèi)容

從公眾參與的角度看， 民主參與是公眾參與公共政策制定、執(zhí)行和評估的核心內(nèi)容之一。從政府與公民關(guān)系的角度看，“互動”包括三個層次遞進(jìn)的含義: 政府信息告知、政府與公眾互動、政府與公眾合作。政府與公眾的互動關(guān)注政務(wù)信息雙向流動，政府需要公眾提供公共事務(wù)的信息，如采取民意調(diào)查、聽證會、建議等形式; 公眾也能夠從政府那里獲得需要的信息。由公眾與政府合作來主導(dǎo)公共政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督，公民的參與能夠彌補(bǔ)政府知識不全面、能力不足和閉門造車等困境。

2、民主參與是深層次地推進(jìn)政民互動的重要形式

政民互動包括告知、 互動和回應(yīng)三個層次。目前的民主參與僅停留在告知層次。比如“價格聽證會”演變成“漲價聽證會”， 因為價格聽證會其實(shí)只起到了一種形式上的作用。 聽證會中公民所表達(dá)的利益訴求及其證據(jù)和理由，對于最終做出決定并沒有法定的約束力，也就被政府理所當(dāng)然的漠視，對行政權(quán)力運(yùn)行沒有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。因此，需要更深層次地推進(jìn)民主參與。

3、案例分析：成都市政府門戶網(wǎng)站政民互動欄目“政風(fēng)行風(fēng)熱線”

成都市政府門戶網(wǎng)站“政風(fēng)行風(fēng)熱線”欄目是由成都市監(jiān)察局、成都市政府門戶網(wǎng)站、成都市廣播電臺聯(lián)合主辦的旨在加強(qiáng)政民互動溝通的重要平臺。在這里，公眾可以提交對市政府職能部門的咨詢、意見建議、求助、投訴等信息，也可以反映問題訴求落實(shí)解決。各單位負(fù)責(zé)人按計劃值守直播節(jié)目，每周兩個單位，每個單位兩天，每天一小時，現(xiàn)場為公眾答疑解惑、解決問題。自2009年1月20日在“中國·成都”網(wǎng)站開通以來，受到網(wǎng)友的廣泛關(guān)注和積極參與。我們在節(jié)目運(yùn)行中，以機(jī)制加強(qiáng)上線單位對網(wǎng)絡(luò)平臺問題回復(fù)的及時性，以解決影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題為重點(diǎn)，增強(qiáng)回復(fù)及時性，提升回復(fù)滿意度，對群眾提出的意見、建議和咨詢、投訴等問題認(rèn)真對待，能夠現(xiàn)場解答的，一定在現(xiàn)場給予答復(fù)，現(xiàn)場解答不了的，在次日給出處理反饋，做到件件有回音，事事有著落，促進(jìn)有關(guān)問題切實(shí)得到解決，確保部門回復(fù)質(zhì)量。各上線部門加強(qiáng)對群眾反饋問題的歸納、整理，建立相應(yīng)專題，通過公眾信息網(wǎng)及時公布，供群眾查詢，以避免相同問題的重復(fù)提問，提高部門解決效率，更好地為群眾提供服務(wù)。目前，“政風(fēng)行風(fēng)熱線”已經(jīng)成為市政府聽取民聲、匯集民智、解決民憂的重要渠道，成為成都市家喻戶曉的成都市政府門戶網(wǎng)站品牌欄目。

四、建立政府權(quán)力與公民權(quán)利良性互動的新范式

長期以來，我國公民民主參與面臨一個“制度供應(yīng)短缺” 的問題， 主要表現(xiàn)為: 制度化參與渠道狹窄， 民意表達(dá)機(jī)構(gòu)功能弱化， 許多原本是法律規(guī)定的公民參與權(quán)利由于種種原因而得不到落實(shí)。在今天的信息化時代， 網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展了公民民主參與的渠道， 但也使得政府在面對這一新型參與方式時顯得有些力不從心。

1、公民參與公共政策的制定

公眾參與公共政策制定， 是公民充分行使其知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的過程。通過聽證會，研討會和網(wǎng)上征集市民意見等各種各樣的方式，直接參與到國家公共政策的制定，有利于公共決策的科學(xué)化和民主化，保證制定出來的政策更切合實(shí)際，更符合民意。政府應(yīng)該提高行政透明度， 使公眾充分享有知情權(quán)。同時，拓寬公眾直接參與公共政策制定的渠道， 重視民意所表達(dá)的利益訴求，積極鼓勵并引導(dǎo)公眾參與公共政策的制定，保障政府權(quán)力和公民權(quán)利的民主行使和實(shí)現(xiàn)。

2、公民參與對政府權(quán)力的監(jiān)督

實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動和共同治理， 建設(shè)規(guī)范化服務(wù)型政府。公民參與對政府權(quán)力的監(jiān)督和制約。一方面，公民積極參與國家公共事務(wù)的管理是實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利的過程， 另一方面也能更好地監(jiān)督政府權(quán)力的行使，只有更廣泛的監(jiān)督， 才能促使政府充分利用公眾賦予的權(quán)力去為公眾謀福利， 保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

3、案例分析：成都市政府門戶網(wǎng)站政民互動欄目“網(wǎng)上聽證會直播”

2010年，成都市政府門戶網(wǎng)站開始全面推動網(wǎng)上聽證會直播的探索與實(shí)踐。先后舉行了“成都市高污染汽車?yán)@城高速公路內(nèi)限行聽證會”、“成都市中心城區(qū)機(jī)動車增長總量控制政策聽證會”和“成都地鐵票價方案聽證會”等一系列影響公共利益重大決策的網(wǎng)上意見征集和網(wǎng)上聽證會全程網(wǎng)上圖文直播。

通過網(wǎng)站的聽證會直播平臺，公眾可參與到聽證會中，“傾聽”聽證代表們的精彩發(fā)言，看到聽證會現(xiàn)場的實(shí)時圖片，清晰、透明、直觀地了解到聽證會的最新動態(tài)，還可通過直播平臺的“網(wǎng)友評說”留言板發(fā)表自己的看法和見解，網(wǎng)站在聽證會后將網(wǎng)上意見和建議分類整理提交政府相關(guān)部門，成為政府決策聽取民意的重要組成部分。

網(wǎng)友對聽證會網(wǎng)上直播的公開透明形式表示了肯定和贊揚(yáng)。有網(wǎng)友留言：“對聽證會進(jìn)行直播的做法體現(xiàn)了政府公開、透明、民主的決策程序。”聽證代表表示：“聽證會的透明公開，有助于讓公眾了解聽證的過程和政府決策程序，也有助于讓公眾更清晰的了解到我們聽證代表的觀點(diǎn)和想法。”更有聽證代表及網(wǎng)友發(fā)出這樣的聲音:“這次透明公開網(wǎng)絡(luò)直播的意義大于聽證會本身的意義。”

五、轉(zhuǎn)型重塑：建設(shè)以公眾為中心的網(wǎng)上政府

建設(shè)政府門戶網(wǎng)站推行電子政務(wù)，是政府應(yīng)對信息化社會發(fā)展的重要變革，因此，政府門戶網(wǎng)站已經(jīng)成為電子政府的前臺，承載著電子政務(wù)應(yīng)用服務(wù)的總集成。

從功能上講，政府門戶網(wǎng)站就是以公眾為中心、服務(wù)為導(dǎo)向的一個總的服務(wù)平臺，承載著政府信息公開、公共服務(wù)和民主參與的重要功能。第一它改變了公眾和政府信息不對稱，具備權(quán)威性、真實(shí)性和可靠性；第二它能為公眾提供一站式的公共服務(wù)，有效降低政府和公眾的辦事成本；第三它為政府與公眾之間提供了一個開放式的互動參與渠道，能夠方便公眾更好地參與公眾事務(wù)，監(jiān)督政府運(yùn)行。

（作者單位：成都市政府門戶網(wǎng)站）