農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)障礙及其對(duì)策

摘要:農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地產(chǎn)權(quán)的可分性與流動(dòng)性為土地流轉(zhuǎn)提供了可能。然而，在實(shí)際生產(chǎn)中，部分農(nóng)村地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)卻受到不同程度的阻礙，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的不發(fā)達(dá)，社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和農(nóng)村生產(chǎn)力狀況等構(gòu)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面的障礙，農(nóng)民心理、觀念方面以及社會(huì)制度安排等都不同程度地阻礙了農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。為了規(guī)范和保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，最為關(guān)鍵的是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府政策引導(dǎo)和支持力度的加強(qiáng)以及社會(huì)制度的完善與創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);規(guī)模經(jīng)濟(jì);制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào):F59文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-3890(2010)07-0080-04

對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，黨的十七屆三中全會(huì)和2009年中央1號(hào)文件專門出臺(tái)了相關(guān)政策:加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。理解中央關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策，先要搞清楚什么叫農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐中對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的解讀各有不同，因而也相當(dāng)混亂。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)其實(shí)是一種通俗和省略的說(shuō)法，全稱應(yīng)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。從法律意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種從集體土地所有權(quán)中分離出來(lái)的土地產(chǎn)權(quán)，屬于一種相對(duì)獨(dú)立的土地他物權(quán)，具有一般物權(quán)的獨(dú)占性和排他性，即農(nóng)戶依法享有對(duì)承包土地的排他性占有、使用、收益以及處分的權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又包括兩種權(quán)能:土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)才是我們經(jīng)常提到的土地使用權(quán)。于是，土地流轉(zhuǎn)就包括了兩種情況:一是農(nóng)民僅把使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，保留承包權(quán)，保留承包合同，收取一定的收益;二是農(nóng)民把承包合同、土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)一起轉(zhuǎn)讓，在合同約定的轉(zhuǎn)讓期限內(nèi)，農(nóng)民脫離土地，不再保留任何權(quán)利，也不再與土地發(fā)生任何關(guān)系。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的諸多障礙

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面

首先，二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，制約了土地流轉(zhuǎn)。“土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的必然結(jié)果。只有第二、三次產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、大多數(shù)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)并有穩(wěn)定的工作崗位和收入來(lái)源的地方，才有可能出現(xiàn)較大范圍的土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”可見，土地流轉(zhuǎn)不足的真正原因是農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)崗位的不穩(wěn)定。只有有了發(fā)達(dá)的二、三產(chǎn)業(yè)，才能大量吸納走出土地的農(nóng)民，土地流轉(zhuǎn)才無(wú)后顧之憂。其次，整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展?fàn)顩r也會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)，比如目前的經(jīng)濟(jì)不景氣又把大量已經(jīng)在城市就業(yè)的農(nóng)民工驅(qū)逐回農(nóng)村。再次，大多數(shù)農(nóng)民的兼業(yè)化經(jīng)營(yíng)影響到土地的流轉(zhuǎn)。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，農(nóng)村分工分業(yè)有了一定的發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)日益兼業(yè)化。從微觀角度看，農(nóng)戶兼業(yè)化是農(nóng)民一種理性選擇。最后，農(nóng)村生產(chǎn)力現(xiàn)實(shí)發(fā)展水平對(duì)土地流轉(zhuǎn)有制約。在現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力水平下，欲通過轉(zhuǎn)移土地較大范圍地大幅度提高土地產(chǎn)出率和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率是困難的。這也勢(shì)必會(huì)制約土地的流轉(zhuǎn)和集中。此外，我國(guó)城市化進(jìn)程緩慢也是土地流轉(zhuǎn)的一大制約因素，依目前我國(guó)城市化的進(jìn)程，短期內(nèi)城市不可能容納這么多農(nóng)村勞動(dòng)人口就業(yè)。

(二)農(nóng)民心理、觀念層面

這是來(lái)自農(nóng)民自身的障礙。首先，農(nóng)民的“戀地”情結(jié)深厚。我國(guó)農(nóng)民歷來(lái)有深厚的土地情緣，因?yàn)閷?duì)于一個(gè)持續(xù)了幾千年的農(nóng)業(yè)文明社會(huì)而言，土地是人們生存和延續(xù)的最重要資源。即使是正在步入工業(yè)文明社會(huì)的現(xiàn)在，土地依然是多數(shù)農(nóng)民的“衣食之源，生存之本”。在這樣的心理狀態(tài)下，讓一些農(nóng)民長(zhǎng)時(shí)期轉(zhuǎn)出土地是不現(xiàn)實(shí)的。其次，農(nóng)民固有的意識(shí)和觀念很難改變。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，農(nóng)村勞動(dòng)人口大部分文化素質(zhì)低，非農(nóng)就業(yè)能力差，很難在城市找到謀生的途徑。即使是在外打工或通過其他經(jīng)營(yíng)積累了一部分資金的農(nóng)民，也并不以此為基礎(chǔ)鞏固在外的生活，而是回村蓋個(gè)大房子，重歸田園。究其原因，不是生存能力的問題，而是更深層次的意識(shí)和觀念問題。或許背井離鄉(xiāng)的生活讓他們找不到精神上的歸屬感和安全感，或許鶴立雞群地生活于本鄉(xiāng)本土能有一種精神上的自足。總之，一部分本可以不再依賴土地為生的少數(shù)富裕戶仍固守著那一方土地，以此作為自己非農(nóng)就業(yè)的“退路”。在這樣的觀念和意識(shí)下，土地流轉(zhuǎn)自然缺乏內(nèi)在動(dòng)力。

(三)社會(huì)制度層面

1. 來(lái)自我國(guó)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)方面的障礙。無(wú)論是歷史上還是現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)都是以“家”為本位的。尤其是農(nóng)民，目前還是以“家”為單位參與經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活，人們的生產(chǎn)、消費(fèi)、傳宗接代，都是在“家”這個(gè)范圍內(nèi)進(jìn)行，家就是一個(gè)小社會(huì)。再有，我國(guó)嚴(yán)格的戶籍制度也無(wú)形中把農(nóng)民束縛在土地上。農(nóng)民從未得到過市民待遇，農(nóng)民在城市里工作收入很低，但生活成本卻很高，他們的醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育都要比城市居民付出高得多的成本，特別是毫無(wú)保障的工作和生活給他們的未來(lái)帶來(lái)諸多的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。這一切不可能不影響農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)。

2. 有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范尚待完善。目前，我國(guó)已出臺(tái)了一些關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范，但由于在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的發(fā)展中較少考慮法律因素，加之我國(guó)現(xiàn)行法律體系中沒有土地承包經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)的中央立法，也沒有專門的地方規(guī)章，因此農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性，土地糾紛日漸增多，侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生。即使有一些相關(guān)規(guī)定，但諸多規(guī)定過于籠統(tǒng)，有關(guān)內(nèi)容和程序不夠明確具體，缺乏可操作性，導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象，缺乏對(duì)土地轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入者權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的法律保障。

3. 我國(guó)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還不完備。土地流轉(zhuǎn)還處于摸索階段，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制、土地交易機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制等沒有完全建立;土地市場(chǎng)發(fā)育不完備，市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用沒有充分發(fā)揮，流轉(zhuǎn)中各種矛盾和糾紛不斷，相應(yīng)的保障機(jī)制也不配套。農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地后，其資產(chǎn)收益權(quán)利還不能從制度上予以保障。

4. 農(nóng)村的社會(huì)保障制度還未真正建立。土地依然是農(nóng)民的活命田、保險(xiǎn)田。對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民來(lái)講，土地仍然是安身立命之本。特別是以最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為主的農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，農(nóng)民離開土地后的基本生活不能完全保障。在土地的這種生存保障功能沒有改變之前，土地流轉(zhuǎn)是難以真正實(shí)現(xiàn)的。

鑒于土地流轉(zhuǎn)面臨的諸多現(xiàn)實(shí)障礙，各地的土地流轉(zhuǎn)工作不能盲目推進(jìn)，更不能以行政手段強(qiáng)迫農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地，以免造成新的矛盾，危及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)穩(wěn)定。

二、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

(一)積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

1. 加快發(fā)展農(nóng)村的二、三產(chǎn)業(yè)。土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程與以下因素密切相關(guān):一是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平。一個(gè)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模與該地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平正相關(guān)。因?yàn)檗r(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)和農(nóng)民市民化是土地流轉(zhuǎn)的前提。二是農(nóng)業(yè)發(fā)展程度。提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和產(chǎn)出率后，可釋放出大批農(nóng)村勞動(dòng)力，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)張的條件下，土地流轉(zhuǎn)速度會(huì)加快。三是農(nóng)民受教育程度。農(nóng)民綜合素質(zhì)的提升，自我保護(hù)能力和民主意識(shí)的加強(qiáng)，可以較好地保障土地流轉(zhuǎn)有序和公平地進(jìn)行。四是農(nóng)業(yè)投資及產(chǎn)業(yè)化程度。當(dāng)多種資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，可推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)服務(wù);農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)藏、流通等環(huán)節(jié)發(fā)展了，才可大量吸納勞動(dòng)力，從而帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

2. 適時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)表現(xiàn)為對(duì)種植業(yè)特別是糧食生產(chǎn)過度倚重的單一結(jié)構(gòu)，農(nóng)業(yè)內(nèi)部比例也極度不協(xié)調(diào)。要改變過去“農(nóng)業(yè)—種植業(yè)—糧食”的高度單一和效率低下的結(jié)構(gòu)模式，應(yīng)樹立大農(nóng)業(yè)觀念，擴(kuò)大蔬菜、瓜果等非糧作物或非主糧作物的種植規(guī)模。

3. 調(diào)整農(nóng)業(yè)的地區(qū)布局。不同地區(qū)有不同的資源、環(huán)境、氣候條件及經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)，因而可以鼓勵(lì)不同地區(qū)因地制宜進(jìn)行專業(yè)化種植和經(jīng)營(yíng)，以形成糧食、棉花、蔬菜、水果、花卉苗木等不同的種植、養(yǎng)殖基地。這種專業(yè)化的種植和經(jīng)營(yíng)必然要面向市場(chǎng)，因而增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化水平和從業(yè)人員的市場(chǎng)意識(shí)和習(xí)慣。特別是不同農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的建立，能夠促進(jìn)土地的連片和農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促使農(nóng)民從單一的土地種植向農(nóng)產(chǎn)品包裝、運(yùn)輸、銷售等多領(lǐng)域拓展，從而增加了農(nóng)民的收入和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，這又會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

(二)進(jìn)一步加強(qiáng)政策引導(dǎo)和支持力度

1. 財(cái)政政策的運(yùn)用。為了發(fā)揮政府財(cái)政支持“三農(nóng)”的政策導(dǎo)向功能，可以嘗試將財(cái)政補(bǔ)貼分為三個(gè)部分，即對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼和對(duì)農(nóng)村建設(shè)的補(bǔ)貼。一是對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼，國(guó)家要在稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面對(duì)農(nóng)民投資和農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)給予優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)改變財(cái)政投入方式，減少政府直接辦項(xiàng)目，加大對(duì)農(nóng)民和社會(huì)辦項(xiàng)目的補(bǔ)助。另外，特別還要考慮把這些補(bǔ)貼的一部分直接用于增加農(nóng)民收入。二是對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的運(yùn)用，其意義不僅僅在于直接增加農(nóng)業(yè)投入，還要有利于吸引和帶動(dòng)全社會(huì)的農(nóng)業(yè)投入，發(fā)揮農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的導(dǎo)向功能。農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，是各國(guó)政府投資和保護(hù)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，但并不是對(duì)農(nóng)業(yè)的全部投入都屬于公共財(cái)政的范圍，都要由國(guó)家來(lái)投資。財(cái)政投資主要用于加大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。財(cái)政補(bǔ)貼，一方面用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁;另一方面還要通過稅收優(yōu)惠等政策措施鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)利潤(rùn)用于農(nóng)業(yè)再投資。三是對(duì)農(nóng)村的補(bǔ)貼。公共財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)，既需要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的投入來(lái)提高農(nóng)民收入水平，同時(shí)又需要切實(shí)強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入，改變農(nóng)村教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等長(zhǎng)期發(fā)展滯后的現(xiàn)狀，從而逐步推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2. 金融政策的支持和引導(dǎo)。激發(fā)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的積極性。可以嘗試由中央財(cái)政和各地省級(jí)財(cái)政共同出資建立農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，降低金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)，使金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”得到相應(yīng)回報(bào)。首先，合理運(yùn)用財(cái)政杠桿，通過財(cái)政補(bǔ)貼、擔(dān)保或稅收減免等措施吸引金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)農(nóng)民投資的信貸投入。其次，逐步建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。要堅(jiān)持從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，建立多層次體系、多渠道支持、多種主體經(jīng)營(yíng)的、具有我國(guó)特色的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。政府應(yīng)增強(qiáng)財(cái)政稅收支持，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用。加強(qiáng)公共財(cái)政對(duì)農(nóng)民信貸及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持也是歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的一貫做法。美國(guó)政府成立了規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)信貸體系，向農(nóng)場(chǎng)主提供不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款、生產(chǎn)和銷售的中短期貸款、生產(chǎn)貸款以及向各種農(nóng)業(yè)合作社提供貸款。歐盟運(yùn)用銀行信貸手段，向農(nóng)民提供大量?jī)?yōu)惠貸款，農(nóng)業(yè)貸款利率比較低，銀行的利息差額由財(cái)政負(fù)責(zé)補(bǔ)貼。這些國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)惠及“三農(nóng)”的金融支持政策提供借鑒。

3. 發(fā)揮政府財(cái)政的政策和資金導(dǎo)向功能。在各國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展中，大家還普遍重視通過公共財(cái)政政策和財(cái)力手段的運(yùn)用，引導(dǎo)社會(huì)性投入，從而建立起農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的多元化投入渠道。但無(wú)論投資主體是政府、社會(huì)團(tuán)體還是慈善機(jī)構(gòu)，其主要目的是幫助農(nóng)民就業(yè)或增強(qiáng)就業(yè)能力。亞太地區(qū)各國(guó)政府、非政府組織和其他機(jī)構(gòu)幫助農(nóng)民解除貧困的措施主要包括:以實(shí)現(xiàn)自我就業(yè)為目標(biāo)的信貸和培訓(xùn)計(jì)劃;提供臨時(shí)就業(yè)機(jī)會(huì)的公共工程;收入或消費(fèi)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移支付;與兒童教育、婦女營(yíng)養(yǎng)和兒童免疫明確相關(guān)的人類發(fā)展導(dǎo)向計(jì)劃轉(zhuǎn)移支付;針對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、自然災(zāi)害和公共健康危機(jī)導(dǎo)致的意外危險(xiǎn)采取的社會(huì)保障措施;反對(duì)侵害人權(quán)的公民行為，等等。在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)農(nóng)業(yè)的“一般服務(wù)支持”是政府支持農(nóng)業(yè)的主要措施之一。一般服務(wù)支持是指為了給農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民增收創(chuàng)造良好環(huán)境，政府在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)科研等方面進(jìn)行的投資服務(wù)。主要包括:(1)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(2)農(nóng)業(yè)科研、教育和推廣體系建設(shè)的政府服務(wù)支持。(3)提供市場(chǎng)信息服務(wù)。比如，美國(guó)政府為農(nóng)民提供的農(nóng)產(chǎn)品供求狀況、價(jià)格行情及預(yù)測(cè)等信息是免費(fèi)的。歐盟通過合作社組織為農(nóng)民提供市場(chǎng)信息、銷售及技術(shù)服務(wù)大部分也是免費(fèi)的。(4)扶持農(nóng)業(yè)合作組織的發(fā)展。法國(guó)政府對(duì)服務(wù)于農(nóng)民的合作社給予25%的投資補(bǔ)貼，并免交利潤(rùn)稅、營(yíng)業(yè)稅和地產(chǎn)稅。當(dāng)然，我國(guó)在未來(lái)新農(nóng)村建設(shè)過程中，要建立政府支農(nóng)財(cái)政體系，還需要明晰各級(jí)政府財(cái)政的事權(quán)和責(zé)任，構(gòu)建新型、合理的政府間分擔(dān)機(jī)制。

(三)加快推進(jìn)制度完善與創(chuàng)新

我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)及農(nóng)民的意識(shí)觀念具有一定的穩(wěn)定性和歷史延續(xù)性，因而較難在短時(shí)間內(nèi)改變。政府職能部門能做的是關(guān)涉農(nóng)業(yè)資源市場(chǎng)化和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代化的有關(guān)制度的改革、完善和創(chuàng)新。

1. 戶籍制度改革。戶籍制度是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)固存在的制度保障，它把農(nóng)民永久固定在土地上，沒有按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律自由遷徙的制度空間，不要土地的丟不了，想要土地的得不到。因此只有改革戶籍制度，土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)才有可能集中，才能夠形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而奠定市場(chǎng)化現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。淡化農(nóng)村和城鎮(zhèn)戶籍的差別，改變農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民在子女入學(xué)、就業(yè)、享受社區(qū)服務(wù)等方面的不同等待遇，使農(nóng)民家庭在城市居住不被邊緣化，這是促使農(nóng)民市民化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的必然要求，也是改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的必經(jīng)途徑。

2. 完善農(nóng)村社保制度。農(nóng)村的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)救濟(jì)等社會(huì)保障制度的建立和健全對(duì)于改善農(nóng)民生活狀態(tài)和意識(shí)觀念至關(guān)重要。長(zhǎng)期以來(lái)，土地的保障功能屏蔽了其資源特性。因而，使農(nóng)民老有所養(yǎng)、幼有所教、病有所醫(yī)、貧有所助就能弱化土地的保障和承載功能。土地的資源特性充分釋放，由市場(chǎng)進(jìn)行配置，就實(shí)現(xiàn)了其充分流動(dòng)，也在一定程度上保障了土地的有效率使用，衛(wèi)生服務(wù)進(jìn)行屬地化管理。

3. 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為的相關(guān)法律制度的制定。特別是關(guān)涉農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中央立法應(yīng)盡快制定，使土地流轉(zhuǎn)前的引導(dǎo)、流轉(zhuǎn)中的規(guī)范、流轉(zhuǎn)后的監(jiān)督和糾紛處理都有法可依。這樣能有效避免土地流轉(zhuǎn)的盲目性、隨意性和非規(guī)范性。以法律的形式規(guī)范轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入者的資格、權(quán)利和義務(wù)，能有效防止農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的土地流失和土地兼并問題，最大限度地保障農(nóng)民利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)土地資源的最有效利用。

4. 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方面的制度創(chuàng)新。針對(duì)目前農(nóng)村土地資源的配置狀況以及部分地區(qū)土地較難大規(guī)模流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，可以嘗試尋求農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式方面的創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的提高。比如，各種農(nóng)村專業(yè)合作組織的建立，在分散經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上能夠集體面向市場(chǎng)，也提高了農(nóng)民的組織性;或者試行“小生產(chǎn)+社會(huì)服務(wù)”模式，在不改變土地占有方式和經(jīng)營(yíng)方式的前提下使農(nóng)民獲得技術(shù)支持以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。

土地流轉(zhuǎn)是一種功夫在外的事情，只要二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，農(nóng)民就業(yè)渠道拓寬了，保障農(nóng)民生產(chǎn)和生活的各項(xiàng)制度完善了，土地流轉(zhuǎn)也就水到渠成了。

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責(zé)任編輯:艾 嵐

責(zé)任校對(duì):學(xué) 詩(shī)

On the Realistic Barrier and Countermeasure of the Countryside Land Circulation

Cai Zhirong1， Zhang Yulu2

(1. Management Department， Baoding College， Baoding 071000， China;

2. Shijiazhuang Intermediate People's Court， Shijiazhuang 050061， China)

Abstract: The countryside land circulation refers to the circulation of land contracted and management right. The divisibility and the fluidity of land property right have provided the possibility for the land circulation. However， in the actual production， the partial countryside area， particularly the undeveloped economy area， the land circulation actually receives the varying degree the hindrance， second and third industries of countryside are undeveloped. The whole social economic situation and countryside productive forces condition barrier the economy development， farmer psychology， concept aspect as well as social system arrangement hindered countryside land reasonable circulation. To safeguard the countryside land circulation， what is the most essential is the readjustment of the economic structure， the government policy guidance and support enhancement as well as social system's perfect and innovation.

Key words: countryside land circulation; scale economy; institute innovation