關于行政問責法治化的若干思考

[提要] 溫家寶總理在政府工作報告中指出，要強化行政問責，對失職瀆職、不作為和亂作為的，要嚴肅追究責任。行政問責法治化能有效防范行政問責制在執行中走樣、弱化，最大限度地杜絕“假問責”。加強對權力運行過程的問責，是提高政府執行力和公信力的關鍵。通過對決策失誤、違法行政、執行不力、效能低下和處置不當等實施問責和責任追究，將不斷提高公務員的工作責任心和服務質量。

[關鍵詞] 行政問責;法治化;實現途徑

[作者簡介]袁芳(1972—)，女，贛州市委黨校機關黨委專職副書記、副教授;方良平(1977—)，女，贛州市委黨校科文教研室講師。(江西贛州341000)

溫家寶總理在政府工作報告中指出，要“強化行政問責，對失職瀆職、不作為和亂作為的，要嚴肅追究責任”。如何防范行政問責制在執行中走樣、弱化，最大限度地杜絕“假問責”。筆者認為，當前亟待解決的就是將行政問責納入法治化軌道。

一、充分認識行政問責的重要意義

行政問責是指關于特定組織或個人通過一定的程序追究沒有履行好份內之事的公共權力使用者，使其承擔政治責任、道德責任和法律責任，接受譴責、處罰等消極后果的所有辦法、條例和法律制度的總稱。具體說來，行政問責的意義在于:

(一)有利于整肅吏治，優化國家公務員隊伍，造就高素質行政人才

長期以來，有些行政官員責任意識淡漠，不謀事、只謀官，只知享受權力，而不去履行與權力并重的義務和責任。建立實施行政問責，可以實現由以往的以人管人到以制度管人，從無序監督到有序監督，從內部監督到社會監督，從“權力主體”到“責任主體”的轉變。問責追究，有利于整肅吏治，優化官員隊伍，造就高素質的行政人才，可以將壓力與動力、權力與責任、能力與效力有機地統一起來。

(二)有利于打破傳統為官之道，構建勤政、廉政、優政的行政文化理念

實際工作中，一些行政官員不僅存在嚴重的“官本位”思想，同時還存在“無過便是功”的錯誤想法。建立實施行政問責，不僅從體制上體現了制度監督、紀律懲罰的作用，還有利于打破傳統的行政官員隊伍“能上不能下”的陳規陋習，建立一種更加直接有效的競爭淘汰機制。實施行政問責，就意味著作為行政官員，不僅要勤政、廉政，而且還要優政。

(三)有利于轉變政府職能，提高依法行政水平，塑造為民責任政府

建立實施行政問責制，有利于轉變政府職能，深化行政體制改革，實現政府及其行政官員職能職責的歸位、定位和正位，塑造一個守法、守責、守信、守時的當代責任政府。實施行政問責，可以從源頭上對政府及其行政官員的權力、職責進行必要的約束和規定，防止和阻止其濫用、誤用公共權力。同時，行政問責制還彌補了國家法律上的空白，不僅對行政官員的“亂作為”要問責，對“不作為”和“無作為”也要問責。這樣，勢必能夠促進行政官員工作作風的轉變，提高責任政府的效率。

二、當前推行行政問責過程中存在的問題

近幾年，行政問責工作取得了良好的社會效果。但也還存在諸多問題影響著行政問責工作的推進，主要表現在:

1.問責制度不完善。一是有關問責的規定不夠具體和科學。目前適用于行政問責制的有關規定比較多，但有關行政問責的條文顯得比較籠統和抽象。二是各地方行政問責的規章之間缺乏統一性。從各地制定的行政問責制的規章來看，無論是問責對象、問責主體、問責事由，還是追究責任的形式、方式、程序等諸方面都不盡相同。三是行政問責規定缺乏相應的配套制度。對官員問責的情形需要以專門的配套制度來加以界定，就目前而言，不少地方政府官員的履職情況和施政效果事實上很難量化，從而使問責制度難以發揮應有的效應。

2.問責主體缺位。問責分同體問責和異體問責兩種，所謂同體問責是指行政系統內部的問責，而異體問責則是指權力機關和公眾媒體對行政機關及其行政人員的問責。目前的問責主要是行政機關內部，還局限于同體問責。

3.問責對象職責不明。目前行政問責有一個很大的難題在于職責不明，難以定位。真正出現問題后，應該追究到哪一級，追究到哪一個具體的領導和工作人員，往往沒有明確的規定。最為突出的問題是，對正副職各應負有什么責任，黨政領導各應負有什么責任缺乏相關的規定，對領導者個人責任與集體責任應如何界定沒有明確的規定。

4.問責程序不規范。一是在問責程序的啟動上，目前還僅限于黨政機關，而少有由其他主體來啟動。二是在問責對象的報告上，責任人究竟應該向上級領導個人報告還是應面對上級領導班子或是在更大范圍內公開報告還有待于明確。三是在調查核實上，目前仍主要由紀檢、監察、審計機關完成。四是在責任認定上還有待規范，究竟在什么情況下應受到何種追究，并沒有明確規定。五是在問責的回應程序上，被問責的官員以何種程序對自己的行為進行解釋或辯解，如何給他們開辟有效的權利救濟渠道還有待進一步研究。

5.官員復出機制不完善。在很多問責實際案例中，都存在被問責官員日后異地任職甚至在本地“東山再起”的現象。一些被問責的官員甚至仍留在體制內，造成社會輿論影響很大。在西方國家，官員被問責后政治生涯基本結束。而在我國，行政問責存在避重就輕的現象，即使是最嚴厲的方式引咎辭職，其公務員身份不變、職級不變，待民怨消褪后可能很快被易地再度任用。

三、行政問責法治化的實現途徑

(一)完善行政問責的法律基礎

重點要加強行政立法，以行政法規支持和指導政府行為的規范化建設，規定政府官員的行為范圍，以法律形式明確他們的責任。一是建立和完善國家行政組織規范，對政府組織法的內容進行調整和修訂;二是加強經濟行政法規的研究和制定工作，明確在市場經濟條件下國家、政府、社會、市場、企業以及公民個人的角色、職責、權利和義務;三是盡快完善與《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》等相配套的法規體系，建立富有效率的行政訴訟制度、行政復議制度、行政處罰聽證制度、行政救濟制度等，使政府行政行為在法律的程序和軌道上有規則地運行。

(二)夯實行政問責的思想基礎

一方面，加強對領導干部的問責教育，形成新的執政理念。一要形成“以民為本”的觀念。要從“官為本”轉向“民為本”，從“為民做主”轉向“由民做主”;二要形成廉潔自律的觀念。為官者要做到常修為政之德，常思貪欲之害，常懷律己之心;三要形成無為就是過的觀念。在其位就要謀其政，讓有為者有位，無為者讓位;四要形成有權必有責的觀念。在傳統的觀念中，權力意識強，責任意識淡化，所以，領導干部應該強化權責對等觀念。另一方面，加強對公眾的問責教育，提高公眾的問責能力和水平，營造良好的問責環境，使公眾對推行行政問責制度的意義有一個全面而準確的認識。

(三)擴大行政問責的制度基礎

首先，完善政務公開，避免信息不對稱。克服信息不對稱的根本措施就是完善政務公開制度，提高政府信息透明度。同時，還應注意政務公開的實效性，從而有效地保障公民的知情權和參與權，使公民對政府的監督真正落到實處。其次，建立合理的問責官員進退機制。針對我國行政官員退出機制不完善，甚至只進不出，只上不下的痼疾，要對干部的“退出機制”進行規范，使“須問之責”更為明確，難于以各種理由逃避責任追究。再次，建立多元問責主體，強化異體問責。行政問責制要想更好地發揮作用，必須實現對行政官員責任追究機制從內部問責到外部監督的方向發展，建立和完善異體問責制。

(四)鞏固行政問責的體制基礎

針對職、權、責如何劃分的問題，要明確以下三點:一是合理劃分執政黨與政府之間的職責、權力和責任，只有把黨的角色從行政部門中區分出來，才能真正避免問責過程中以黨代政、以黨紀代替法律的現象。二是科學地劃分中央政府與地方政府的權力，明確中央與地方的責任與義務，實現中央與地方關系法制化。三是科學劃分政府部門之間的職責權限。這樣行政問責制才能真正落到實處。

總之，加強對權力運行過程的問責，是提高政府執行力和公信力的關鍵，通過對決策失誤、違法行政、執行不力、效能低下和處置不當等實施問責和責任追究，將不斷提高公務員的工作責任心和服務質量，對社會進步起到積極作用。

[責任編輯:羅丹]