實現“兩項制度”有效銜接 開創扶貧開發工作新局面

自省扶貧辦安排部署全省農村低保和扶貧開發兩項制度有效銜接試點工作以來，我縣各級各部門高度重視，精心組織，把它作為貫徹落實科學發展觀、完善新階段扶貧戰略與政策體系的重要舉措來抓，把它作為高度關注民生、消除絕對貧困的民心工程來抓，并按照“試點先行，總結經驗，全面鋪開”的方法，求真務實、協調推進。目前，已全面完成18816人的貧困人口對象識別登記和信息錄入工作，全縣貧困農戶信息檔案系統初步建立，動態銜接管理、分類銜接幫扶逐步實現。現將我縣試點工作的具體實踐情況和由此產生的一些思考介紹如下，以期達到交流經驗、促進工作的目的。

一、試點工作基本情況

(一)全面完成貧困對象識別工作。蓮花縣是國家扶貧開發工作重點縣和革命老區縣，總面積1062平方公里，其中耕地面積22.3萬畝，現轄13個鄉鎮、1個墾殖場、157個行政村，總人口26萬，其中農業人口22.28萬，農民人均純收入1204元。在今年的“兩項制度”銜接試點工作中，省辦根據省調查總隊2008年貧困監測數據分配我縣貧困人口總數18807人，我縣依據省定的規模進行了總量控制，并按照年人均純收入1196元的標準順利識別出貧困農戶6577戶，貧困人口數18816人，其中扶貧開發對象10357人，扶貧低保對象4669人，低保對象3300人，五保對象490人。

(二)全面建立貧困對象檔案。貧困對象識別后，通過入戶登記，實事求是地獲取了貧困對象的各項信息資料，并組織各鄉鎮信息錄入員將對象信息錄入電腦，建立電子檔案，做到戶有卡、村有冊、鄉有簿、縣有電子檔案，并實行網絡化管理和資源共享。同時，縣扶貧辦和民政局互通有無，實行了有效溝通，建立了一整套貧困對象信息動態管理機制，確?！皯霰M扶、應保盡保、應退盡退”。

(三)全面啟動幫扶到戶措施。低保對象按照正常手續，都領到了民政部門發放的農村最低生活保障金；所有識別的扶貧對象，各鄉鎮都根據其檔案中所填寫的幫扶需求進行了歸納統計，并根據其具體情況分別制定切實可行的幫扶計劃?？h扶貧辦則結合整村推進、產業扶貧、村級互助資金、“雨露計劃”等各項扶貧措施，大力予以政策傾斜，推動其有效脫貧。同時，在“實現兩項制度有效銜接、開創扶貧開發工作新局面”的調研文章中，我縣開創性地提出了“成立貧困農戶合作社，統一產業項目，實現更好更快脫貧”的新觀點。

二、試點工作的主要做法

(一)典型引路，示范帶動。鑒于“兩項制度”有效銜接試點工作是一項全新的工作，為避免在試點工作中走彎路，我縣選擇在花園村、泰嶺村、長埠村、四桂村、廟背村、豐施村六個農民參與熱情高、具有代表性的村進行先期試點。5月7日，召開了六個村“兩項制度”有效銜接試點工作動員培訓班。通過先期試點，6個試點村順利確定了貧困農戶數293戶計960人，其中五保戶29戶計39人、低保戶50戶計151人、扶貧低保戶73戶計269人、扶貧戶141戶計501人，全部圓滿完成了入戶調查和信息登記工作。由于準備充分、措施得力，在全面啟動兩項制度有效銜接試點工作，尤其是在全縣貧困對象識別和登記過程中，做到了政策更明了、思路更清晰、識別更準確、登記更到位，確保了我縣“兩項制度”有效銜接試點工作積極有序開展。

(二)加強領導，周密部署。全省兩項制度有效銜接試點工作會議召開之后，我縣先后2次召開政府常務會，研究兩項制度有效銜接試點工作。成立以縣長任組長、縣四套班子分管領導任副組長、縣直有關單位主要負責人為成員的領導小組，領導小組下設辦公室于縣扶貧和移民辦，全面組織實施此項工作。并于6月30日在縣政府大會議室召開了高規格、強陣容的兩項制度有效銜接試點工作動員大會。會上，縣政府孫金淼縣長、市扶貧和移民辦謝有林主任及縣委常委、副縣長劉海林分別作了重要講話，14個鄉(鎮)場的主要領導、分管民政或扶貧的領導、民政所長、扶貧專干參加會議。會上，縣政府向各鄉鎮(場)下發了目標責任狀和《蓮花縣農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點工作實施方案》，印發了貧困農戶調查登記和建檔立卡培訓資料。緊接著，又舉辦了各鄉鎮分管領導和扶貧專干參加的業務培訓班。會后，各鄉鎮(場)迅速行動起來：由主要領導親自掛帥，召開了動員大會，制訂了切實可行的實施方案，落實了專職人員，全面開展兩項制度有效銜接試點工作。

(三)瞄準指標，合理分解。為準確真實地分解全縣貧困人口規模指標，防止人情化的主觀分解和不顧實際情況的平均化分解，縣扶貧辦、縣統計局、縣民政局、縣殘聯等部門密切配合、通力協作，結合實施方案，又制訂了規模指標分配方案。一方面，根據各鄉鎮(場)農村人口數所占比例分配了一半規模指標，另一方面，結合2009年各鄉鎮(場)農村人均純收入和當地貧困狀況，將全縣14個鄉鎮(場)分成三類，按照“一減二平三增”的原則，將4個一類鄉鎮規模指標下浮10％，5個二類鄉鎮規模指標保持平衡，5個三類鄉鎮(場)規模指標上浮相應比例，分配另一半規模指標，從而科學合理地將全縣18807人貧困人口指標分解到各個鄉鎮(場)。各鄉鎮(場)結合各自實際，參照此辦法將各自規模指標分解到各行政村。

(四)嚴格程序，民主識別。首先，組建村級民主評議小組，要求各評議小組中必須有村干部和黨員代表、普通群眾代表、殘疾人代表、富裕戶代表、一般戶代表、貧困戶代表以及在村的人大代表和政協委員，確保民主評議小組的公信力。其次，按照公開、公平、公正原則，嚴格“一報二評三查四審五公示”程序，區分識別對象，“一報”為群眾申報；“二評”為民評小組初次評議、黨員群眾綜合評議；“三查”為查收入、查資產、查戶情；“四審”為村民小組審核、村委會審核、鄉鎮審核、縣領導小組審核；“五公示”為對農戶申請的名單作一榜公示、對各村民小組戶主評議名單作二榜公示、對民主評議小組評議名單作三榜公示、對鄉鎮審核名單作四榜公示、對縣級審核名單作五榜公示，做到貧困對象瞄準到戶、識別到人，嚴禁出現“關系戶”、“入情戶”，確保識別對象不錯位，不缺位，實現了符合政策的一戶不漏、不符政策的一戶不評，讓真正需要得到扶助的貧困農戶享受到國家改革發展的成果。在識別期間，我縣也出現了不少創新性做法，比如三板橋鄉在民主評議階段必須由申請對象面對面地向評議小組陳述申請理由；升坊鎮泰嶺村建立了“五比五看”識別原則；琴亭鎮下梅洲村創造了“三評三不評”識別標準；南嶺鄉長埠村摸索制定出“五優先、五不評”識別辦法。

(五)廣泛宣傳，抓好培訓。通過召開動員會、印發宣傳資料、創辦宣傳欄、編發簡報、縣電視臺制作主題欄目等形式，廣泛深入宣傳了兩項制度有效銜接試點工作的相關政策。積極采取“以會代訓、全程參與、實戰集訓”的方式，著力抓好了培訓工作，確保掌握試點工作基本知識。各鄉鎮包村工作組進村入戶，召開村民小組會議，為全面開展試點工作奠定了良好的群眾基礎。同時，基于農村廣大貧困群眾文化素質低、理解能力差，特別是一些特困群眾不識字和白天忙農活的實際，各鄉鎮場成立宣傳小組，上門逐戶面對面宣傳講解，幫助廣大群眾了解兩項制度有效銜接試點的基本內容和方法，使他們真正理解試點工作是關系到自身利益的大事，提高廣大群眾參與試點工作的積極性。試點期間，我縣共出版《簡報》7期，報道工作動態，宣揚典型經驗，極大地推動了我縣試點工作積極穩妥進行。

(六)落實責任，嚴格管理。建立部門分工明確、定期協商、左右聯動的工作機制?？h統計局及時提供了各鄉鎮貧困監測情況和農民火均純收入數據，參與制定貧困對象識別的相關指標；縣財政部門根據實際開支，及時核撥了工作經費；縣民政局及時提供五保戶、低保戶名單，確保有效銜接。同時，縣級領導實行包鄉掛點制度，全程參與指導試點工作；縣政府將試點工作納入單位年度目標管理考核和政府績效考核范圍，實行周督查、旬調度、月通報、季分析制度，加強實時監控。各鄉鎮堅持“一把手”負總責，明確片區主管領導和各村駐村干部責任，形成一級抓一級，層層抓落實的工作格局。

(七)密切配合，動態管理。我縣貧困農戶檔案系統建立后，我們按照“應扶盡扶、應保盡保、應退盡退”原則，探索出一整套農村低保和扶貧開發對象的動態管理機制。一方面通過對全縣農村低保和扶貧開發對象信息資料錄入電腦，進行網絡化管理，做到縣鄉聯網，資源共享。另一方面，對貧困農戶對象的調整，我們的做法是：由縣扶貧辦、民政局及各鄉鎮人民政府統一協調，密切配合，采取多種形式，定期或不定期地了解農村低保和扶貧對象扶助后的家庭經濟變化情況，對收入達到或超過農村低保標準的，按照有關規定辦理退保手繞對已實現脫貧致富的，經民主評議和公示無意見后，按有關規定停止相關到戶扶貧開發政策；對收入下降到農村低保標準以下的，要將其納入低保范圍；對返貧的要將其吸納為扶貧對象，從而做到保障和扶持對象有進有出，避免了“養懶漢”。

(八)因情施策，有效幫扶。針對識別出的貧困對象，我縣堅持從實際出發，因戶因情施策，確保取得實效。一是農村低保救助與扶貧開發脫貧相結合。對貧困農戶中屬于低保對象的，通過民政局及時發放低保金維持其生存對貧困農戶中屬于扶貧對象的，則通過項目扶持助其脫貧致富。二是扶持到戶與整村推進相結合。在我縣實施整村推進扶貧開發過程中，確保扶貧對象得惠受益為中心制定和實施整村推進規劃，在規劃中明確和落實對扶貧對象的幫扶項目和措施。三是因戶因情施策與項目帶動協調推進。根據檔案中登載的貧困農戶幫扶需求，我縣由各鄉鎮進行了分類匯總，并結合他們的實際情況，實行分類指導、因戶施策，逐戶落實幫扶措施。對貧困人口素質較低者，通過“雨露計劃”等平臺加大勞動力轉移培訓力度；對貧困人口生產生活條件較差者，結合整村推進等加大基礎設施改善力度。而居住偏遠山區的，則根據其意愿實施移民搬遷；對貧困人口沒有致富產業的，著力抓好項目帶動。通過重點培育發展對貧困人口增收輻射帶動作用大、效果好的扶貧主導產業項目，以“公司+農戶”形式增強對扶貧農戶的拉動作用。比如，我縣的蓮籽產業、金銀花藥材產業、油茶低改等，對扶貧對象的就業增收便起到了很好的推動效果。

三、主要經驗

(一)要搞好“兩項制度”有效銜接試點工作，重點在于做實“三項”工作。一要合理分解規模指標。要根據各鄉(鎮)村的實際情況，把貧困人口指標規模合理分解到各鄉(鎮)和行政村，嚴禁圖簡單省事或者好人主義，搞平均分攤。二要科學組建評議小組。民主評議小組必須通過村民代表大會推薦，成立9至15人的民主評議小組，小組成員應體現多樣性和代表性，提高民主評議小組的公信力。三要準確識別貧困對象。在核查申請農戶人均純收入的基礎上，要著重抓好民主評議和逐級公示兩道關鍵環節，充分發揮群眾的參與和監督作用，才能做到對象識別不錯位、不缺位。

(二)要搞好“兩項制度”有效銜接試點工作，關鍵在于體現二個尊重。一方面，要充分尊重民意。在貧困人口具體識別上要廣開言路，充分聽取當地群眾意見，才能實事求是、全面真實地識別出因災致貧困孩子上學致貧等隱性貧困人口。另一方面，要充分尊重事實。對經測評確認的農戶，要組織工作隊逐戶調查核實，從種植業收入、養殖業收入、家庭經營二三產業收入、勞動報酬收入、轉移性收入、財產性收入等六個方面核實家庭收入，依據政策嚴格識別。

(三)要搞好“兩項制度”有效銜接試點工作，根本在于做到二個結合。一方面，民主評議要與集中決策相結合。部分貧困戶由于人窮地微，在當地沒有發言權，還有一部分貧困農戶鄰里關系處理不好，往往得不到群眾推薦或民主評議通不過，另外，少數村組宗族觀念嚴重，都會導致一部分真正貧困的家庭不能進入扶貧對象和低保對象。只有采取民主評議與集中決策相結合，才能有效避免此類現象的發生。另一方面，民主評議與指標測算相結合。個別地方仍然存在“不患寡而患不均”的意識，在確定低保和扶貧對象時，往往出現扶貧對象要認大家一起認、要不認大家都不認的極端現象。因此，在試點工作中既要充分發揚民主進行評議，又要合理測算其家庭收入，并通過硬性排除指標，把符合政策的及時納入，不符合政策的堅決予以剔除。

(四)要搞好“兩項制度”銜接試點工作，核心在于實現一個目標。開展“兩項制度”銜接試點工作，其最終的目標和落腳點在于落實好各項幫扶措施，確保貧困農戶實現脫貧致富。因此，一是必須深入實際，摸清貧困農戶致貧原因，真正了解其幫扶需求二是必須根據每家貧困戶的具體情況，有的放矢，針對性地制定各種幫扶措施三是必須結合全縣產業布局，引導貧困農戶主動對接，以求取得更大效益。

四、存在問題及建議

我縣“兩項制度”有效銜接試點工作雖然取得了初步成效，但仍存在一定的問題，主要表現如下：

1、貧困對象的識別過程中仍部分存在漏戶的現象。比如還有極少部分人緣關系較差的貧困農戶，由于民主評議通不過，導致未能進入貧困對象名單。建議在民主評議與集中決策相結合的基礎上，重點是加強監督檢查。一方面要充分發揮縣、鄉“兩項制度”有效銜接試點工作領導小組督查巡視組的監督功能，另一方面要通過公布舉報電話等方式，加強社會監督力度。

2、貧困對象規模指標相對較少，致使少部分符合標準的貧困農戶未能納入貧困對象。建議應增加貧困人口指標，同時加快建立“大扶貧”工作格局，使國家改革發展的成果盡快惠及所有需要得到幫扶的貧困人口。

3、扶貧對象的扶持到戶政策措施由于大都針對一家一戶，未納入整體統籌考量。導致扶持項目不能形成產業化，貧困農戶生產經營不能集約化，扶貧效果大打折扣。建議應成立貧困農戶合作社，各貧困農戶以扶貧資金作為基本股金入股。結合各地實際，由合作社提出具體產業發展項目，從而形成整體規模優勢，以更好更快地獲取利潤，實現脫貧致富的目標。期間，扶貧部門可根據全縣產業布局給以適當引導，鎮、村兩級組織大力配合，從而形成合力。

4、貧困農戶發展生產、搞活經濟所需資金嚴重短缺。希望能將貧困農戶扶助資金盡快落實到位，使“兩項制度”有效銜接早日見到成效，推動貧困農戶脫貧致富。