淺談當前縣級財政扶貧工作存在的問題及對策

近年來，于都縣通過狠抓整村推進、移民搬遷扶貧、產業化扶貧等項有針對性的工作，著力解決貧困群眾的行路難、飲水難、就學難、就醫難等問題，財政扶貧工作取得顯著成效。據統計，從2002年實行整村推進扶貧工作以來，全縣共投入整村推進財政扶貧資金19500.8萬元，實施扶貧開發項目715個。至2009年底，全縣共搬遷移民2435戶10224人；貧困人口下降至4.3萬人，比2001年下降了13個百分點；重點村農民人均純收入達到1704元，比2001年增加了740元，增長76.8％。但是，當前財政扶貧工作也存在一些不容忽視的問題，這些問題如果不解決，必將阻礙經濟社會發展。筆者結合自身的工作實際，談點粗淺的看法。

一、當前縣級財政扶貧工作存在的問題

1、資金投入缺“后續力”。成果鞏固難。由于種種原因，長期以來，該縣農村道路、農田水利等公共基礎設施一直與現實的需求難匹配，所以“十五”和“十一五”期間，該縣整村推進扶貧項目資金集中用于修建公路、水渠、學校等公益性事業。但財政扶貧安排的資金量小，很難滿足項目的實際需求。據該縣有關部門測算，很多扶貧工作重點村急需解決的道路交通、農田水利方面項目投入大約在150萬元左右，而這些年整村推進每村可投入公共設施的財政扶貧資金僅40萬元左右，不及需求量的30％。資金投入量小，支持標準低，致使農村基礎建設資金投入不足。特別是一些貧困村地處山區，距供料地偏遠、施工環境差，項目實施成本更大，建設資金缺口大。在鄉村自身籌資能力有限的情況下，只有降低建設標準，致使項目實施不完整或無法完工，形成“半拉子工程”或“胡子工程”，影響效益的發揮。同時項目實施后由于缺乏后續投入和有效管理，且鄉村又無力籌集資金用于修建的道路、農田水利工程的后期維修，部分項目建成卻無法正常使用，扶貧成果難以鞏固。

2、項目監管多“盲點區”，效率提升難。財政扶貧資金專戶報賬制在確保扶貧資金安全的同時，也產生了工作上的低效率。財政扶貧資金專戶報賬制不但使財政系統與扶貧系統職能上重合，更主要的是財政系統的職能部門僅僅扶貧一項工作就疲于應付，這一定程度上增加了管理成本，而扶貧系統卻普遍面臨工作經費短缺的狀況，甚至影響到村級規劃項目的及時實施與完工。該縣“十一五”扶貧重點村156個，每年資金為1560萬元，由于體制政策的原因，凡列入重點支持的村資金要均衡安排，每個村每年都要實施1－2個項目，也就是說每個項目平均還不到10萬元，扶貧項目零星分散、金額小，難以發揮規模效應。一方面，項目過于分散，給扶貧部門組織項目實施帶來一定的難度。由于項目分散，加上人力財力有限，扶貧部門疲于應付，難以真正有效地對每個項目進行事前、事中、事后全程監督，項目監管存在盲區。另一方面，扶貧項目資金雖然實行縣級報賬制，但由于項目多、資金量小，財政部門基本上只能局限于對報帳手續的完整性、合規性進行審核，無法對項目的實施具體過程進行核實監督，導致財政監管乏力。

3、部門扶貧唱“獨角戲”，合力形成難。為促進農村發展，增加農民收入，國家投入了大量的支農資金，除扶貧資金外，還有農村能源建設、水利建設、新農村建設、村村通、農村改廁、村級衛生所建設等資金，但資金管理權分散在各主管部門，由于缺乏有效地協調機制和存在的部門利益，各行其事，資金使用分散，難以形成合力。近年來，該縣在整合通達、通暢工程以及農村沼氣池建設資金方面取得了一定效果，但整合范圍和強度遠遠不夠，很難實現整村推進的要求。主要原因是在現行體制下，扶貧資金包括財政扶貧資金、以工代賑資金和少數民族發展資金三大塊，同時，水務、民政等部門也有部分相類似性質的資金。因管理的部門不同，投資的重點和服務對象也就不同，項目申報要求各異，雖然項目實施的內容絕大部分相同，但由于整合體制設計的缺限，省市級對各部門的項目資金如何整合沒有相應的制度安排，而縣級整合權限又極為有限，資金整合工作難度較大，整體效益很難有質的提高。涉農部門資金難以向扶貧重點村覆蓋，整合資金、整村推進就成了一句空話。

4、產業扶貧缺“轉動軸”，輻射帶動難。一是財政扶持產業力度有限。該縣在推進“一主六優”產業進程中，帶動了一批貧困戶發家致富。尤其是近年來該縣相繼被列為財政部整合資金支持新農村建設試點縣、現代農業柑桔產業項目建設縣、連片開發扶貧項目試點縣，財政對臍橙、油茶等產業的資金扶持力度較大。但是，僅僅靠財政的扶持還遠遠不夠，不少貧困農戶由于資金投入不足，同時融資渠道狹窄，加上農產品價格的不穩定，導致農戶發展產業的信心不足。二是是針對貧困個體的扶貧措施和辦法不多。當前，除了貧困勞動力轉移培訓、實用技術培訓外，沒有其他方面的更為科學有效的幫扶措施和政策。目前，為解決農戶產業發展實行的貧困村村級互助金，財政每年只投入10萬元，資金量小，帶動農戶發展的作用不明顯。農業產業項目貸款貼息到戶一度成為解決貧困戶產業發展資金的唯一途徑，但由于“門檻”問題，真正的貧困群體受自身條件的制約，享受不到到戶扶貧項目的政策優惠。甚至是不愿意也無力享受政策實惠。三是龍頭企業與農戶的聯系松散，帶動能力不強。近年來，該縣在培育農產品龍頭企業方面作做了大量工作，如組建了中興果業有限公司、眾誠果業等臍橙加工生產線，但這些企業與貧困農戶的關連度低，客觀上臺階影響和制約了農業產業化的發展壯大。

5、金融支持設“高門檻”，融資貸款難。一是農業產業化自身的脆弱性制約了銀行對農業的信貸投入。由于農業產業前期投入大、投資期長，自然災害、市場波動等不確定因素較多，農業貸款一般都存在季節性、風險性、長期性、零散性和低利性的特征，因而銀行對農業，產業化的信貸投入慎之又慎。二是農村信用環境欠佳，缺乏行之有效的信用評價體系、完善的信用擔保體系。當前，廣大農村還沒有建立行之有效的信用評價體系和完善的信用擔保體系，在銀行對信貸資金安全性、流動性、效益性要求不斷提高的情況下，對于面臨自然和市場雙重風險的貧困農戶來說，獲得貸款的門檻較高，直接制約著農戶脫貧致富的步伐。

二、對策建議

1、建立更完善的財政傾斜扶持機制，增加財政扶貧資金投入。進一步完善財稅體制和財政轉移支付制度，對貧困地區傾斜扶持。一是完善投入政策，增加對水利、公路、電網等基礎設施建設傾斜投入，增強貧困地區發展后勁；二是完善農業補貼政策。繼續降低與農牧業產品相關的增值稅稅率，各項農業補貼政策逐步向貧困地區傾斜，使得貧困地區群眾獲得收益。提高對貧困農民的直接補貼、良種補貼和農機補貼的標準，并根據貧困地區的實際，允許貧困地區在一定時期內將各種農業補貼捆綁使用，集中解決農村涉農水利等基礎設施投入不足的問題。三是改進資金配套政策，消除資金短缺的“瓶頸”。可根據當地財政收入與實際生活水平分類確定貧困地區縣級資金配套要求，不搞一刀切。由此產生的資金缺口，可以由中央和省級財政通過直接代為承擔的方式幫助解決，還可考慮要求與貧困地區鄰近的發達地市負擔一定的財政及其它方式的幫扶責任。

2、建立扶貧開發資金整合機制，拓寬扶貧開發投入渠道。扶貧開發是一項系統工程，單靠財政扶貧資金必然勢單力薄，只有整合各類資金，才能形成扶貧開發的合力，加快扶貧開發進程。一是要根據“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”的原則，在貧困鄉村集中連片的區域，按照扶貧開發和現代農業建設規劃，圍繞促進區域經濟發展和增加貧困人口收入的目標，以發展優勢產業、特色產業為重點，整合財政扶貧資金、農村能源建設、村村通工程、農村改廁、農田水利工程以及幫扶資金，引導農民發展適合當地發展的種養業，在促進貧困群眾增收的同時，通過整修鄉村道路、農田水利等與群眾生產生活相關的基礎設施建設，使貧困群眾生產生活環境得到改善。二是要從政策設計與制度安排上強化扶貧開發資金整合的措施。對農業綜合開發、以工代賑、農業基礎設施建設等各類支農資金的整合，要從省級層面做好制度安排，制定出臺切實可行的扶貧開發資金整合方案或法規，按照“渠道不亂、集中使用、各負其責、各記其功”的原則，本著“扶持一戶見效一戶，扶持一村變化一村”的理念，集中投向實施整村推進的重點貧困村，真正形成扶貧資源的整合機制。三是積極發揮公共財政的引導和帶動職能，將財政扶貧資金作為調控杠桿和粘合劑，進一步增加財政扶貧貼息資金額度，擴大貼息方式改革范圍，引導和帶動更多的社會資金投^扶貧開發。可以嘗試發行扶貧債券，吸引社會資本投資于扶貧開發，積極引導民營資本參與扶貧開發。運用市場機制，從經濟效益較好的項目人手，以有償轉讓等方式，引導民營資本參與貧困地區的基礎設施等項目建設。

3、建立完善社會保障和公共服務機制，扶持特殊貧困群體。隨著經濟發展、勞動力轉移以及扶貧開發工作的進展，將有更多有勞動能力的貧困人口擺脫貧困，而老弱病殘以及無勞動能力的貧困人口在整個貧困人口中的比例會越來越大。開發式扶貧對于這一部分群體是無能為力的，臨時性救助等也不是長久之計，只有注重建立和健全農村社會保障體系和公共服務體系，才能從根本上保證這部分人的最低生活需要。建議繼續推進農村最低生活保障制度的建設和完善，并逐步實現農村低保制度規范化和透明化，建立一套管理嚴格、有社會監督的資金管理體系，提高資金使用效率和保障效果。根據農村貧困人口的統計分布，按照行政區劃調整生活費用指數，根據指數的高低，制定保障標準，使低保覆蓋面不至于過高、過低和出現區域間過大的不平等。繼續推進貧困地區農村合作醫療制度，解決農村群眾中病、殘、老群體的醫療保障問題，為他們提供基本的醫療服務。一些傳染性疾病應得到救助性診治，一些地方性疾病，如高氟水誘發病癥，應及早采取措施遏制病源。

4、建立良性的信貸扶貧支農擔保機制，加大到戶扶持力度。一是由財政牽頭建立困難農戶生產發展擔保機構，為農村金融機構發放支農貸款提供擔保，降低困難農戶的融資難度和成本；二是加快發展政策性農業保險業務，提高財政繳納保費的比例，承擔和分散部分農業發展中轉移過來的投資風險和產業化經營中可能發生的風險，補償受損農戶的利益，從而保證信貸資金的歸還，形成金融支持農業現代化良性循環的發展態熱；三是盡快建立和完善信貸征信管理體系，做好資信評估工作，為金融部門提供全面的個人信用報告，有效防范金融風險；四是進一步加快農村信用工程建設，提高農村信用水平，為信貸投入提供信譽保證。同時，嚴厲打擊各類惡意拖欠、逃廢貸款的行為，努力營造“守信光榮、失信可恥”的信用氛圍。

5、建立財政扶貧工作績效考核機制，提高扶貧工作效率。一是發揮扶貧領導小組的協調功能，合理規范各級各部門在扶貧工作中的責權利，使各級各部門在扶貧工作有章可依，規范運作，確保扶貧項目實施與扶貧活動高效運行。二是在縣本級財政安排扶貧工作考評獎勵經費，按照績效考核分配，以保護、激勵各部門、各鄉鎮扶貧開發工作的積極性。這部分資金實行“以獎代補”，對扶貧開發工作做得好的鄉鎮、單位多補，差的少補或不補。三是將扶貧開發工作作為考核各級黨政干部實績的重要依據和內容。縣、鄉、村三級層層簽定目標責任狀，對部門幫扶工作建檔立卡，實行跟蹤問效制，實事求是地記錄幫扶工作情況，作為工作考核依據，做到年初有承諾，年中有檢查，年末有評比。