美國扶貧減困的主要特點及啟示

開展扶貧減困，幫助弱勢群體發展，是推進社會公平正義的一項重要舉措。最近，跟隨國務院扶貧辦考察團對美國的扶貧減困情況進行了系統考察，深深地感到，美國雖然是世界上最發達的資本主義國家，但貧困仍是一個突出的社會問題。歷屆美國政府出于兌現競選承諾和維護社會穩定的考慮，在扶貧減困、幫扶弱勢群體發展方面采取了一系列的政策措施，盡管未能從根本上消除貧困現象，但許多舉措還是富有創新和特色，值得認真研究、積極借鑒的。

一、美國扶貧減困的基本情況

貧困是一個相對的概念，不管經濟發展到什么水平，總會有一部分人處于社會的弱勢地位，美國當然也不例外。根據有關資料顯示，在美國大約每8個人中就有1個生活在貧困線以下。貧困給美國帶來了諸多社會問題，比如群體沖突嚴重、治安惡化等等。

20世紀30年代中期以前，美國政府信奉自由主義經濟理論，認為公共權力介入救助貧困人口會影響整體經濟運行效率，所以對社會貧困問題采取了不干預的政策，而主要由教會、慈善團體等民間組織承擔對貧困人口的社會救助責任。大蕭條發生后，美國政府接受凱恩斯主義經濟學說，逐步介入社會保障領域，著力通過構筑社會保障網來幫助貧困人口解決基本生活需求。經過近70年的發展和完善，目前已經建立起了一個較為健全的社會保障體系，共有各類保障項目300多個，主要包括以下幾個方面：

一是住房保障。美國政府在鼓勵國民通過私人住宅市場購買住房的同時，積極幫助貧困家庭解決住房問題。政府為符合條件的貧困家庭提供廉價的公共租賃房，并

通過利息減免、稅收優惠等鼓勵房地產開發商參與公共租賃房建設。同時，政府還建立了比較完善的住房金融保障和抵押貸款保險體系，幫助低收入和貧困家庭購買自有住宅。應該說，美國住房保障政策成效是比較好的，目前70％的美國家庭擁有自己的住房。

二是醫療保障。多數美國人是通過雇主購買的私人保險來獲取醫療保障的，只有部分弱勢群體可以享受公共健康保險計劃。該計劃主要包括醫療照顧和醫療救助，醫療照顧是重點針對65歲以上老人和殘疾人的醫療保險服務；醫療救助是在聯邦政府給予適當財政資助的基礎上由各州政府為貧困人口提供部分或全部免費的醫療服務。隨著奧巴馬醫療改革方案的出臺，公共醫療保障的覆蓋面會進一步擴大，對沒有參加私人醫療保險又不符合公共健康保險計劃享受條件的個人和家庭給予一定的補貼，因病致貧的現象還將進一步得以緩解。

三是失業保險。在美國，短期非自愿失業者可以在一定期限內領取失業保險金，避免失業者個人和家庭迅速陷入貧困。美國的失業保險是聯邦和州政府共同承擔的保障計劃，由州一級機構按照州的有關法律規定具體管理。在各州，失業保險基金的籌集具有強制性，基本上來源于雇主或雇員按工資總額的一定比例繳納的失業保險稅。這樣就能保證美國絕大多數雇員都能被納入失業保險。在當前經濟很不景氣、社會失業率居高不下的狀況下，聯邦和州政府已經決定將延長失業保險金領取期限，以幫助失業者度過困難時期。

四是社會福利項目。美國的社會福利項目是指由聯邦、州和地方三級政府財政撥款，對低收入和貧困人口進行救助的項目。主要包括撫養未成年子女家庭補助、養老及困難補貼、食品券、醫療補助、兒童營養項目、住房補助以及教育補助等。其中教育福利措施是美國社會福利的重要組成部分。在義務教育階段，學齡兒童及青少年免費進公立中小學就讀，貧困家庭的學生可獲得免費午餐等資助；在高等教育階段，美國各州州立大學收費低廉，并通過設立獎學金、助學金以及提供勤工儉學機會等幫助貧困家庭學生完成學業。

同時，美國政府還采取了一些開發式扶貧措施，比如幫助經濟欠發達地區發展基礎設施、幫助有勞動能力的低收入勞動者參加各類職業教育和技能培訓等。在政府社會保障體系以外，美國的許多慈善基金會、宗教團體等非政府組織也在扶貧減困方面發揮著重要作用。

二、美國扶貧減困的主要特點

—個國家的扶貧減困政策深受其國民文化傳統、政治制度和經濟理念等因素的影響。作為一個具有深刻自由主義傳統和成熟市場經濟體制的國家，美國政府的扶貧減困政策堅持效率優先、兼顧公平的原則，優先通過發展經濟、提供教育培訓機會等，鼓勵和幫助有勞動能力者就業，對已經陷入貧困的弱勢群體則利用社會保障制度進行兜底。這種解決社會貧困問題的方式，既不同于我國實行的大規模政府主導開發式扶貧模式，也不同于西歐國家普遍推行的全民高福利減困模式。

分析美國扶貧減困的政策，其最大的特點可以用“政府主導、社會參與、民眾評判”三句話來概括。具體來說，美國的社會保障體系有以下幾個非常明顯的特點：

一是弱勢群體表達利益訴求的渠道比較通暢。在美國，每個社會群體都有代表各自利益的社團組織，在相關公共政策的制定中發出一定的聲音。弱勢群體作為一個特殊群體，也同樣具有自己的社團組織和利益代言人。政黨和政治人物出于爭取選票的考慮，必須顧及弱勢群體的利益，反映他們的心聲和訴求。比如美國老年人占選民的28％，代表他們利益的美國退休人員協會(AARP)有超過3000萬成員，這些成員時常奔走于國會和政府部門，反映老年人這個群體的訴求，闡述自己的主張，反對不利于老年人權利的政策和改革。

二是扶貧減困有穩定的資金來源。每年美國政府都能夠投入大量的資金用于扶貧減困。這首先得益于美國是一個經濟十分發達的國家，財政實力雄厚；其次也得益于美國的社會保障制度框架是由多部法律構成的一個法律制度體系，具有法定的權威性和強制性。凡法律規定的社會保障項目，聯邦、州和地方每年的社會保障財政專項預算都必須保證，預算經國會、州及地方議會通過后具有法律效應。同時，美國有基督教的宗教信仰和熱衷公益的濃厚氛圍，慈善事業十分發達，慈善團體眾多，資金實力較強。

三是貧困救助體系比較健全。美國社會保障的品種較多，就失業保障來說，除為短期非自愿性失業者發放一般性的失業保險金外，還為因自然災害導致失業的人員發放災害性失業補助，為因進口增加而導致失業或工作時間減少的人員提供專項補助和多種再就業服務等等。美國社會保障的覆蓋面也比較廣，對少數民族、外來移民、退伍軍人、單親家庭等各類特殊人群都制定了有針對性的扶助政策。加上眾多民間團體實施的各類扶貧減困項目，低收入群體住房、醫療、教育、養老等各方面的基本需求都在一定程度上得到了保障。

四是各類扶貧減困項目能夠得到比較好的實施。在扶貧減困項目實施過程中，政府主要用財政、金融等間接手段進行調控，盡可能地發揮市場機制的作用。特別是自20世紀80年以來，美國社會福利民營化開始大范圍興起，政府負責設定扶貧項目準入條件、選擇實施主體、監督實施進程、評估項目效益，而由非政府組織來具體負責實施。我們參觀考察的幾個非政府組織，有的負責向行動不便的老人提供服務，有的負責為精神疾病患者提供幫助。這些非政府組織都能夠嚴格按照政府制定的標準和要求組織進行實施，并且隨時接受社會的監督，一旦出現責任事故或丑聞，該非政府組織將很難再爭取到政府的項目。這種模式可以以更低的成本提供更有效率的服務。

美國政府的扶貧減困政策在保障低收入群體生活、緩和社會矛盾、促進經濟社會發展等方面發揮了重要作用，但我們必須清醒地看到，美國的扶貧減困政策也存在不少缺點和不足之外，主要集中在以下幾個方面：(1)部分美國人還享受不到應有的社會保障。在醫療保障方面表現得尤為突出，因為購買醫療保險是非強制性的，很多雇主并不為雇員購買，造成目前有4000多萬美國人沒有任何形式的醫療保險，這就不可避免地導致一部分人因生病而陷入貧困。同時，部分社會保障項目申請程序繁瑣，很多貧困人口因此而難以真正享受得到。(2)社保制度的行政成本和財政負擔大。美國社會保障機構繁多，管理費用開支巨大。隨著社會保障項目日益增多，支付標準日益提高，享受社會保障的人數日益增加，政府的社會保障支出也迅速增加，目前聯邦政府每年支出的4美元中就大約有1美元用在提供社會保障養老金上。(3)人口老齡化的到來使社?；鹈媾R著難以為繼的局面。因為美國的社會保障資金主要來源于雇主或雇員繳納的社會保障稅，隨著退休人員占人口總數比重的增加，社會保障資金將很難保證充足。有學者已經預測，美國社會保障中的老年、遺屬和傷殘綜合基金將在2029年消耗殆盡。(4)社保制度助漲了部分人依賴社會的消極思想。雖然相比較西歐國家高福利減困模式來說，美國社保制度帶來的“養懶漢”現象要好得多，但近年來這種現象已呈抬頭上升之勢。目前，美國工作適齡男性中的失業人數已經超過400萬，其中一部分就是因為可以領到失業、醫療等補助而選擇“自愿失業”。(5)金融危機給美國社會保障制度帶來許多新的挑戰。特別是失業人口增加帶來的影響越來越大。截止2010年1月，向州和聯邦政府申請長期失業救濟的人數高達1000萬，這種高失業率的狀況可能長期存在，必將給美國社會保障體系運行帶來較大壓力。

三、美國扶貧減困對我國的啟示

建國以來特別是改革開放以來，我國扶貧開發取得了舉世矚目的成就，貧困發生率大幅度下降，已經解決了2億多農村貧困人口的溫飽問題。這些成就受到了國際社會的廣泛認可和高度贊譽，我國扶貧開發中的許多成功經驗和做法引起了國際社會的濃厚興趣。在聯合國有關組織和美國非政府組織訪問時，他們都很想多了解一些中國在這方面的經驗和做法。與此同時，我們也要清醒地看到，當前我國扶貧的形勢依然嚴峻，扶貧的任務依然艱巨。為了更有成效地推進扶貧開發工作，我們不但要堅持自己好的做法和成功經驗，持之以恒地抓好扶貧開發工作，還要學習和借鑒國外扶貧減困方面的好方法，不斷創新扶貧開發思路，提高扶貧開發成效。中美兩國國情不同，經濟社會發展水平也不同，兩國扶貧減困的基本思路也有很大差別，但是美國扶貧減困的許多做法對我國扶貧和社會保障體系的建設仍然有著重要的啟示作用。

(一)探索建立起更能準確瞄準貧困群體需求的機制。貧困群體想什么、要什么，他們對現行的政策和措施是否滿意，這是扶貧開發工作需解決的首要問題。要在全國人民代表大會和地方各級人民代表大會中，進一步增加農民工、殘疾人等各類弱勢群體的代表數量，使他們的意見和心聲能客觀全面地反映出來。在事關群眾切身利益的政策出臺前，要充分發揚民主，提高政策執行的公開度和透明度。對于代表弱勢群體經濟、政治利益的各類合法組織應積極鼓勵、大力支持，切實提高弱勢群體維護自身權利的能力。在扶貧項目的實施中，要積極提倡參與式的扶貧理念，讓貧困群體全程參與到扶貧項目的決策、管理、實施和監督之中。

(二)進一步完善貧困救助的網絡體系。不同的弱勢群體有著不同的需求，同一弱勢群體也有著不同層次的需求，貧困救助體系必須適應這種狀況，這樣救助工作才能及時、有效。隨著國家經濟實力的提高，要不失時機地完善社會保障體系，特別是要加快破除城鄉二元結構，推進城鄉公共服務均等化，逐步使城市與農村、市民與農民在同一標準條件下享受同一社會保障體系。對于不同的弱勢群體，要研究出臺有差別、有針對性的扶持措施，使弱勢群體在不同情況下都能得到有效的救助。在開發式扶貧中，也要采取差別化的扶貧措施，區別不同類型的貧困戶，采取不同的幫扶手段。

(三)建立多元化的貧困救助資金來源渠道。扶貧減困需要大量的資金，這一方面需要財政不斷地加大投入，同時還需要建立多元化的資金來源。要逐步完善稅收制度，建立合理的累進個人所得稅制和財產稅制，發揮好二次分配促進社會公平的作用。進一步完善社會保障資金籌集辦法，實現社保資金充裕和可持續。積極調整財政支出結構，進一步加大財政扶貧資金投入力度。通過稅收、金融等經濟杠桿，引導更多的社會資金投向貧困救助事業，特別是要鼓勵和引導一些有實力的企業履行社會責任，大力開展扶貧濟困。同時，政府應大力弘揚慈善文化，宣傳慈善典型，營造全社會積極參與慈善事業的氛圍。

(四)進一步提高扶貧資金使用效益。借鑒美國扶貧減困資金管理使用的經驗，應大力推進行政管理體制改革，積極探索行政事務外包工作，鼓勵和引導部分非政府組織參與到扶貧事業中。在社會保障領域，可以委托非政府組織提供養老、助殘等諸多服務，政府向他們購買服務。在開發式扶貧過程中，通過由非政府組織負責實施招投標，政府負責監督和指導的扶貧模式已經在部分地方開始試點。要加快形成一套行之有效的管理和運行辦法，吸引更多非政府組織參與進來，努力克服審批環節多、支付時間長、使用效率低等政府主導扶貧模式的弊端。要積極借鑒非政府組織先進的項目管理經驗，努力提高扶貧資金使用的針對性和有效性。

(五)扎實推進扶貧立法進程。美國以《社會保障法》為基礎，先后出臺了一系列社會保障方面的法律，為開發和振興落后地區，還制定了多部地區開發的相關法律，形成了一個較為完備的法律體系，為扶貧減困行為提供了法律的權威性。這種做法值得借鑒。目前我國扶貧立法的水平較低，還沒有國家層面專門的扶貧法律法規，只有黑龍江、湖北、廣西、重慶等少部分省(市、自治區)制定了省級扶貧條例。因此，我們要加強對扶貧立法重要性和緊迫性的認識，早日制定全國性的扶貧法律法規，加快地方扶貧立法進程，保證扶貧濟困事業有法可依，防止扶貧規劃隨意調整、扶貧項目隨意變更、扶貧資金隨意擠占挪用等現象的發生。

責任編輯：羅 丹