關于深化礦產資源產權改革的思考

[提要] 礦產資源的產權界定不清，礦產資源的管理體制不合理是我國礦產濫采濫挖、礦難頻發的根本原因。產權改革的滯后帶來了很多的弊端。目前礦產資源開發和管理中存在的諸多問題也都與產權安排不合理有著緊密的關系。因此，研究如何深化我國礦產資源的產權改革是一項迫在眉睫的課題。

[關鍵詞] 礦產資源;產權改革;礦業權

[作者簡介]彭志紅，女，碩士，東華理工大學經濟管理學院講師;胡婷婷，女，碩士，東華理工大學經濟管理學院講師。(江西撫州344000)

一、礦產資源在經濟發展中支撐與瓶頸的角色并存

礦產資源是人類賴以生存的重要自然資源，對人類經濟社會的發展有著舉足輕重的影響，是經濟發展的重要支撐。縱觀世界的經濟發展，經濟的快速增長都離不開對礦產資源的大量使用和消耗，而礦產資源的不可再生性以及分布的不均勻性，決定了礦產資源在今后相當長一段時間里對各國經濟都將產生重大影響。長期以來，礦產資源作為一種共享資源被世世代代的人開發和使用著，具有典型的非競爭性和非排他性，各種經濟活動的參與主體在經營決策時并不考慮其所帶來的負面影響，開發和使用資源的私人邊際成本小于社會邊際成本。歐美等西方發達國家整個工業化進程幾乎都是以傳統的“資源—產品—廢棄物”的線形方式完成。直到上個世紀，隨著自然資源稀缺性的日益凸顯，礦產資源成為經濟發展的瓶頸才被重視，人們才開始關注它們的有效利用，借助法律手段或行政手段不斷地將經濟活動的外部成本有效地內部化，發展循環經濟。

二、我國礦產資源產權制度存在的弊端

我國是一個礦業大國，是一個礦產資源總量豐富，人均相對不足的發展中國家。我國的礦產資源產權制度，是以傳統的計劃經濟體制為背景建立起來的;隨著我國市場經濟體制的建立和完善，礦產資源產權改革也應該適應市場經濟體制的要求，走市場化的道路。長期以來，由于受“狹隘產權觀”的影響，不少人忽略了資源領域的產權問題，普遍認為對自然資源可以“無價”或廉價獲取，使得現行資源產權制度在產權界定、產權交易和產權保護等方面存在很多缺陷，導致資源家底不清、產權關系模糊、無償占用資源等等問題，礦業權市場難以健康發展，礦業權有償取得制度改革難以深入進行。礦產資源管理仍然是以地礦行政主管部門的行政管理為主，國家作為國有礦產資源所有者的地位模糊，所有權實際上被專業和綜合部門多元分割，“所有權管理”被“使用權管理”所代替，以行政管理代替或擾亂明晰的產權制度造成產權關系不清，責任主體不明，管理混亂。

對于礦產資源的共用品特性以及代際公平問題，政府的干預也能夠在相當程度上發揮作用。但政府對礦產資源的集中控制所實現的最優配置，是建立在信息完全、運行成本為零和理性經濟人等假定基礎上的。而且現實中政府作為礦產資源的所有者，并沒有明確的人格化代表，資源過度消耗由全體國民共同承擔，這在相當程度上弱化了人們對資源浪費的危機感。此外，我國自然資源的分布非常廣泛，對某些偏遠地區的監督，中央政府若想了解準確信息，并克服地方保護和利益共同體的合謀，需要付出高昂的成本，在沒有重大事件發生時，通過政府干預很難將經濟活動的外部性內部化。

三、深化礦產資源產權改革的思路

中共十七大報告中涉及礦產資源產權制度改革方向的論述給出了明確的訊息:資源的科學高效開采與集約環保利用已經成為中國礦產資源產權制度改革所要解決的首要問題。與之相適應，中國礦產資源產權制度的改革方向也必須統籌到科學發展觀的框架下來，我國礦產資源產權改革可從以下四個方面著手研究。

1.明晰產權關系

首先，明晰產權關系，使礦產資源的所有權與經營權相分離，建立明晰的礦產資源產權關系。通過產權制度的明晰、產權邊界的界定等措施來高效、合理地勘探、開采與使用礦產資源。應當界定清楚圍繞礦產資源產權而存在的政治主體(政府及其相關管理機構)與經濟主體(勘探單位、不同所有制類型的礦山企業、個體開采者和礦區居民)之間的責、權、利關系，防止政治主體通過行政手段干預經濟主體所享有的礦產資源產權權利，充分發揮產權制度的激勵功能、約束功能、外部性內部化功能和資源配置功能，通過促使礦產資源產權制度的明晰，達到高效的、可持續利用的目的。破除礦產資源產權制度改革中的“國家悖論”現象，按照“社區化”的組織形式來安排礦業的生產、經營，以礦區所在地一級黨委和政府牽頭，參照社區化的管理體系來組織、安排礦業生產和礦權流轉，整合中央部委、地方政府、礦山企業和礦區居民之間的利益關系，實現礦區社會效益和生態環境效益的雙豐收。

其次，我國在所有權人和使用權人之間分配了礦產資源的產權，卻沒有明確彼此的義務，尤其是使用權人的義務和相應的社會責任，而且現實中使用權人履行義務的激勵機制幾乎為空白。在借鑒其他國家發展經驗的基礎上，我國應著力加強政府規制，完善產權制度安排，引入使用權人的競爭機制，履行義務的激勵機制，使資源的價格能體現其自身價值。

具體來說，在使用權方面，制定相應的政策法規明確礦產資源使用者生產經營的基本原則和操作方法，設立相應的監督機構加強礦產資源的集約利用和再循環工作，引導使用者樹立經濟與資源、環境協調發展的意識。同時，使獲利的企業承擔相應的社會責任，將礦產資源的外部性問題降到最小;在收益權方面，適當地調整我國礦產資源的稅費體系和審批制度，區分國家憑借礦產資源所有權參與礦業開發收益分配和憑借政治權力參與礦業開發收益分配，改變稅費目前種類繁多、概念混亂的現狀，讓各級政府得到合理的收益。企業的利潤也體現了生產成本和合理的市場收益，不再有動力和財力尋租，通過市場化的方式引導其合理地開發使用礦產資源。

2.深化礦業權(探礦權和采礦權)流轉制度改革

完善使用權和收益權出讓市場，采取承包、出租、拍賣、招標、入股等多種方式，引入民營企業、外資企業等多元化的產權主體，參與市場競爭，提高資源配置效率。同時實行嚴格的市場準入標準和資格審查，培育資源使用權和收益權的再轉讓市場，體現使用者作為獨立的利益主體擁有的自主決策權。對于一些可以完全市場化運作的礦產資源，國家可以采取拍賣、折價入股等方式將部分資源的所有權出讓給企業或個人，以激勵他們長期投資。此外，加快相關法律制度建設，規范轉讓程序，防止再轉讓過程中出現擅自改變用途、公有資產流失等現象。

有步驟、有重點地展開礦業權流轉、礦山土地使用權流轉、礦山企業產權的兼、停、并、轉改革，理順各種產權主體之間的利益關系，并以恰當的制度設計整合其利益矛盾，最終保證國家作為礦產資源所有者的根本權益，形成科學的礦業開采觀和和諧的礦產資源產權利益關系，使科學發展觀的基本要求在礦產資源產權制度改革領域中得到進一步落實。

3.完善礦業權交易市場

隨著經濟的快速增長，我國對礦產資源的需求也與日俱增，礦產品價格的一路走高，一方面是因為多種礦產資源出現較大的供需缺口，另一方面則是由于嚴重的浪費。這些矛盾暴露出我們現行的礦業權市場中存在一些深層次問題，而這些問題是我們必須面對并逐步克服的。

第一，為了使資源價格能充分反映資源稀缺程度，將礦業企業無償和有償取得的雙軌制統一改為有償取得，資源產品的價格主要包含資源耗竭補償成本和環境補償成本。對于后者，政府可以硬性規定企業要從銷售收入中提取一部分資金用于礦山的環境恢復、生態補償以及資源枯竭后的轉產，進而將資源的節約和有效利用轉變為企業的自發行為。同時，調整目前礦產資源生產和銷售過程中過低的稅費標準，以保證國家能夠提取到足夠的公益性資源保護和勘探資金，形成有利于國民經濟長期可持續發展的資源價格。

第二，為了盡量減少風險和投機，在對礦業權實行風險分類分級管理的同時，應該在一級市場規范礦業權出讓的市場主體行為，盡量避免行政干預。應該在國家宏觀調控政策下充分發揮市場配置資源的作用，設立探礦權上市板塊，建立風險投資機制，盡量避免招拍掛帶來的隱性投資風險。

第三，加快全國性的礦業權交易市場信息平臺的建立。通過該平臺及時發布礦業權交易信息以及中介組織、地勘單位、礦山企業、礦產勘查地等信息，及時跟蹤并發布國家有關礦業權管理及流轉的政策信息，實現礦業信息在全國范圍內共享。這個礦業權交易信息平臺可以是有形市場，也可以是整合各地信息之后的一個綜合信息平臺。

第四，礦業權交易市場中介機構應該保持獨立性，建立綜合性中介服務機構。獨立性是指其不與任何單位發生從屬關系，不參與任何企業的管理，不自己出資從事任何投資行為，以避免發生潛在的利益沖突;綜合性是指注重為礦山企業的全面發展，尤其是資本擴張，提供長期性、階段性、戰略性的計劃，同時在企業建立管理制度、完善運行機制、制定商業計劃、優化人才結構等，長期提供協助和參與監控，提供全面綜合的服務。

4.完善立法

我國現行的礦產資源法律制度存在較多問題，譬如立法散亂，缺乏內部配合，礦業權取得和流轉制度設計上缺乏一定的科學性和公平性;同時在行政監督管理上忽視經濟手段的運用。完善立法，將能為礦產資源產權改革保駕護航。

首先，盡快修訂《礦產資源法》。在現行制度框架內，就礦業權和國有礦產資源產權進行區分，以將憲法規定的國有產權落到實處，阻止國有資產流失。現行法律在資源開發補償方面也缺少調整礦權與地權關系的內容，比如在集體土地范圍內采礦，該集體有沒有優先取得礦業權的權利、土地所有權人和采礦權人利益該如何兼顧保護等，尚缺乏法律規范。

其次，現行礦產資源法律制度滯后于市場經濟發展要求，必須確保礦業權主體享有平等法律地位，建立權責明晰的礦產資源產權制度。

再次，現行礦產資源法律制度與礦業國際慣例存在較大差異，按照國際慣例建立公平合理的礦產資源稅費制度，具體的完善措施包括:降低增值稅與所得稅稅率;取消資源稅;強化礦產資源補償費的地位，使其與國外的權利金制度相接軌;建立保證金制度;建立資源耗竭補貼制度。

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[責任編輯:李志敏]