檢察機關行政執法監督若干問題探討

[提要] 江西省新余市檢察機關采取發送檢察建議書等措施對有關行政執法機關在打擊非法生產、加工、銷售“地溝油”現象的行政執法活動進行監督。行政執法檢察監督的法理依據是我國國家機關權力配置下的權力制衡理論，檢察權對行政權的監督和制約具有執法過程控制等優勢。行政機關在行政執法中制定的除法規、規章以外的規范性文件和行政執法機關實施的限制、剝奪人身自由的行政強制措施、行政處罰、行政許可、行政裁決、行政征收、行政補償等具體行政行為，都應列入檢察機關的監督范圍。目前行政執法檢察監督還存在缺乏執法信息共享機制、“以罰代刑”等問題。可以考慮制定出臺《人民檢察院行政執法監督法》。檢察機關可以采取介入現場執法、調閱案件材料、支持起訴等方式監督行政執法。

[關鍵詞] 行政執法;檢察;監督

[作者簡介]金亮(1980—)，男，新余市渝水區人民檢察院民行科干警，江西財經大學2006級經濟法專業碩士研究生。(江西新余338000)

一、新余市檢察機關監督行政執法的具體實踐

2010年3月底，新余市發現非法生產、加工、銷售“地溝油”現象。4月初，新余市檢察機關根據《新余市人民檢察院開展行政執法監督工作意見(試行)》(以下簡稱《意見》)，在法律賦予的職權范圍內，對相關行政執法部門在查處、打擊“地溝油”違法行為中的行政執法工作進行監督，督促有關行政機關及時、有力執法，促使相關違法人員和違法行為得到法律懲處。

1.走訪食品藥品監督管理、質量技術監督、衛生、工商行政管理、環保等相關行政職能部門，了解執法情況。

2.提出檢察建議。建議采取聯合專項執法等形式和措施整合執法資源，并要求這些部門及時反饋執法情況和執法中所掌握的違法、犯罪信息。

3.參加行政部門聯合執法協調會。告知各職能部門相關行為構成犯罪以及構成犯罪所達到的事實標準、違法犯罪證據的收集和保存、移送相關證據的程序等事項。

4.介入行政部門聯合專項執法行動。派員參加食品藥品監督管理等部門組成的對非法生產、加工、銷售“地溝油”行為聯合專項執法行動。

二、檢察機關行政執法監督權的依據

(一)法理依據

我國的根本政治制度是人民代表大會制，國家權力統一由人民代表大會行使，在國家權力機關人民代表大會下設行政機關、審判機關、法律監督機關和軍事機關，分別行使行政權、審判權、法律監督權和軍事權，這四種分權力彼此獨立，互不隸屬。這說明法律監督權(或者說檢察權)是一種具有獨立存在價值的法律監督權，檢察機關與國家行政機關的關系表現為職能相互獨立、地位并列的不同序列國家機關之間的平行關系。“法律監督最基本的性質和功能是它的制控性，一為制控法的運行過程，防止、控制和糾正偏差和失誤;二是制控權力運作過程，防范、控制和矯正權力的擴張和濫用”。法律監督的最終目的在于通過控制權力的異化而實現國家的意志，法律監督就是為了制約行政權和審判權而生，法律監督是國家權力需要監督的自然產物，是國家權力分配的一種必然結果。在人民主權之下，法律監督與行政權、司法權相平行而成為國家基本權力的一種，并對行政權、司法權進行監督。為制約權力而生的法律監督是法律的守護神，其主要的精力在于促使行政權在規范和制度中運行。

與審判權相比，檢察權對行政權的監督和制約有其優勢。第一，檢察機關的監督為事前和事中監督，與審判權的事后監督相比，更能及時發現和糾正違法犯罪行為，更能促進行政權的正確行使。其二，檢察機關的監督更為積極、主動。檢察機關的監督不受不告不理原則的“束縛”，可以主動對行政執法活動實施全過程的監督，尤其是在行政執法行為涉嫌犯罪的情況下。其三，檢察機關的監督具有經常性。檢察權可以主動出擊，即便審查后認定的結論是不構成犯罪，但也達到了對行政執法的監督效果。

(二)現行法律依據

我國憲法第129條規定了檢察機關是國家的法律監督機關，人民檢察院組織法第4條規定了檢察機關維護社會主義法制和保護公民的合法財產、人身權利、民主權利和其他權利的職權。2001年國務院制定的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，2004年最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部聯合發布的《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》，2006年高檢院等四部門會簽的《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，全國人大常委會批準國務院發布的《關于勞動教養的補充規定》等法規和規范性文件對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件問題作了直接的規定。

三、檢察機關行政執法監督的范圍

“就行政法制監督的范圍而言，檢察機關通過行使檢察權，對行政機關及其公務員的尚未構成犯罪的行政行為進行監督，以維護法律的尊嚴和法制的統一。”確定檢察機關監督行政執法的范圍，既要考慮充分保護行政管理相對人的合法權益，又要維護國家利益和社會公共利益，促進行政機關有效行使行政管理職權。檢察機關監督行政執法的范圍，可以從不同角度進行討論。

(一)抽象行政行為監督和具體行政行為監督

按照行政法學理，行政行為可以分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為是指行政主體針對不特定行政相對人所作的行政行為，具有向后發生法律效力并可反復適用的特點。行政主體作出的抽象行政行為，是否與具體行政行為一樣，也可以作為檢察機關監督行政執法的范圍?抽象行政行為包括行政立法行為和制定規范性文件行為。在我國，大部分規范性法律文件與行政法規、規章一樣，具有要求不特定的人普遍遵守的法律效力，只是有的規范性法律文件法律效力的位階低于行政法規、規章，但這并不影響其具有只有規范性法律文件才有的國家強制力，也不影響其作為一種規范性法律文件而存在。在我國，各級行政機關都可以根據行政事務管理的需要而制定各種規范性文件，比如，決定、規則、通知等，由于這些規范性文件的制定主體所具有的法律知識、水平參差不齊，其所制定出來的規范性文件也就難免出現違反上位法或者相互之間沖突的情況。我國檢察機關作為法律監督機關，維護社會主義法制的統一是其職責所在，其對規范性文件的合法性進行監督屬法律監督題中應有之義，也是于法有據。因此，筆者認為，對于行政機關在行政執法中制定的除法規、規章以外的規范性文件，也應列入檢察機關的監督范圍。

(二)一般行政執法行為監督和重點行政執法行為監督

關于行政執法檢查監督的范圍，國內一些檢察院的做法為我們積累了一些有益經驗。深圳市南山區區委下發的《南山區建立行政執法檢察監督機制工作方案》中，明確規定南山區人民檢察院有權監督行政執法的范圍為:重大責任事故、行政違法行為、重大行政處罰及社會熱點問題等四類行政執法行為。河南省各級檢察機關經過行政執法行為檢察監督的實踐探索，形成了三種模式，即緊密結合抗訴業務開展行政執法監督的“淮濱模式”、緊密圍繞公共利益開展監督的“南陽模式”以及全面對行政執法行為開展監督的“宜陽模式”。實際上，該三種模式也可以說是關于檢察機關對行政執法的監督范圍的三種不同做法。“淮濱模式”中，向行政機關提出監督的是“與受理的民事行政申訴案件有關聯、既損害了當事人的利益又損害了國家和集體利益、有關當事人不敢、不愿或不能提起行政訴訟”等三類案件;“南陽模式”中，監督的范圍限制在涉及國家利益和公共利益之內，具體包括四個方面，即足以造成環境嚴重污染、自然資源嚴重浪費和破壞、威脅公眾生命和健康安全、政府授益性行政行為損害公共利益等行政行為;“宜陽模式”中，宜陽縣檢察院運用檢察建議、支持起訟、提起公益訴訟、抗訴四種方式對違法行政行為進行全面監督。筆者認為，上述檢察機關在監督中確定重點監督范圍的做法很值得我們借鑒。

從2001年國務院制定的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、2006年高檢院等四部門會簽的《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等法規、規章以及規范性文件來看，目前檢察機關對行政執法的監督權限主要是限于對“行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的行為”進行監督。從當前立法情況和檢察機關承擔大量工作的實際狀況來看，將監督的范圍限于對涉嫌犯罪案件的移送行為，有利于檢察機關集中力量監督行政執法領域的犯罪案件的查辦，重點打擊犯罪行為;但是，筆者認為，雖然目前我國的法規、規章以及規范性文件只就行政機關對涉嫌犯罪案件的移送作出了明確、具體的規定，但是我們不能因此而將行政執法監督的范圍僅限定于“行政機關對涉嫌犯罪案件的移送行為”，理由是，第一，憲法是國家的根本大法，其他法律都是憲法的精神和內容的落實，如前所述，監督行政執法行為是我國憲法所賦予檢察機關的法律監督權能的內容之一，我們不能因為在其他法律、法規中缺乏具體的法律條文落實憲法對檢察機關法律監督權能的規定而放棄檢察機關本已享有的權能的行使，相反，應該通過立法和檢察監督實踐去落實憲法的規定，完善檢察機關監督制度;第二，目前我國行政執法機關的執法行為急需行政機關以外的權力機關進行經常性的有力監督。近些年的大規模的拆遷糾紛、土地征收補償糾紛、工人維權和上訪，很多都與行政機關的行為相關。以目前我國的機關設置來看，檢察機關不失為監督行政執法行為的最佳機關;第三，一方面，行政執法人員對行政違法行為是否構成犯罪的法律標準把握不準，當某一案件既是行政違法案件又可能是行政犯罪案件時，執法人員傾向于把這種行為作為一般違法行為處理，甚至故意“以罰代刑”而結案。另一方面，由于各種原因，檢察機關對行政執法部門在執法中發現的涉嫌犯罪案件難以知曉，從而無法督促行政機關將涉嫌犯罪案件移送至偵查機關。解決此問題，可以通過建立檢察機關與行政執法機關、公安機關之間的信息共享機制(比如，建立行政執法案件網絡共享系統，或行政執法案件備案制度)，將重點行政執法行為至于檢察機關的監督之下，為檢察機關獲取行政執法信息提供便利。當然，考慮到檢察機關的人力、物力、財力有限，也為了避免出現“無所不監督的大檢察監督”情形，應科學合理的設計監督機制，如確定重點監督案件的范圍，在作出的行政許可、行政處罰等決定中告知行政相對人享有向檢察機關申訴的權利等等。

四、檢察機關監督行政執法存在的問題

當前，檢察機關對行政執法的監督工作存在的最大問題是缺乏行政法上的直接依據。從我國憲法和人民檢察院組織法對檢察機關法律定位和職權規定看，檢察機關對行政機關的執法行為具有監督權，但由于在行政法上缺乏直接、具體的法律規定，使得憲法中賦予檢察機關的行政執法行為監督權在實踐中難以落實和操作，且對行政權進行直接監督在理論上尚存在一些困惑。如前所述，我國也存在一些檢察機關對于行政執法行為是否合法實行法律監督的法規和規范性文件，但是，由于這些法律性文件的效力位階較低，對相關部門的約束力不強，相關的規定并不完善，適用范圍較窄，而且，有些規定沒有體現出檢察機關法律監督的權威性、主動性和被監督部門對檢察機關監督的服從性，更沒有規定在被監督機關不接受監督的情況下應承擔的法律后果等事項。因而相當一部分行政執法機關對之不予理會和遵從，使得這些規定在實踐中的實施效果并不理想。

另外，從一些檢察機關對行政執法監督的實踐來看，目前檢察機關在行政執法監督工作中，還存在以下問題:

1.檢察機關與行政執法機關、公安機關之間缺乏執法信息共享機制

2.行政執法部門“以罰代刑”傾向明顯，對于涉嫌犯罪的刑事案件移送刑事司法機關主動性、積極性不高。

3.行政執法人員對行政違法行為是否構成犯罪的法律標準把握不準。

4.檢察機關行政執法監督的“剛性”不夠，缺乏保障機制。

五、完善行政執法檢察監督的幾點建議

1.在《人民檢察院組織法》賦予檢察機關的職權中，把對行政執法部門的行政執法行為進行監督增列為檢察機關的權能，并在行政處罰法、行政許可法、治安管理處罰法等行政法中規定:人民檢察院對行政機關的行政執法活動進行監督。另外，可以考慮制定出臺《人民檢察院行政執法監督法》。在以上法律中，對檢察機關監督行政執法的范圍、方式、程序、行政執法部門的配合義務以及不予配合的法律后果等給與明確，并賦予檢察機關對行政執法活動一定的檢查權、調查權、介入權。

2.檢察機關監督行政執法的方式。明確規定檢察機關可以通過以下方式對行政執法活動進行監督。第一，發送檢察建議、糾正違法通知、案件材料報送和移送通知、聯席會議召開建議等書面文件;第二，對行政執法案件材料、執法人員、涉案人員的調閱、調查、取證;第三，介入現場執法活動，介入權只是執法活動監督權，不得干涉行政執法人員的正常執法活動;第四，將涉嫌犯罪的案件直接移送偵查機關偵查;第五，支持起訴或提起公益訴訟。

3.檢察機關監督行政執法的程序

當檢察機關決定對某一行政執法案件實施監督時，按照以下程序進行:發送監督告知書→發送檢察建議書，要求報送執法情況和案件有關材料→通知行政相對人，詢問、證實有關情況，聽取申辯意見→召開由檢察機關、行政執法機關、行政相對人參加的聯席會議→介入現場執法→涉嫌犯罪的，將案件移送偵查機關偵查→要求行政執法機關反饋執法結果→案件執法結果公開通報。同時，在整個監督過程中，檢察機關根據執法情況，隨時可以向行政執法機關發送檢察建議書、糾正違法通知書、對違法違紀人員的處分建議書等文書，對此，行政執法機關必須執行。

4.確定重點監督的范圍

關于檢察機關對行政執法活動的監督范圍，有學者建議，應限定在行政執法機關實施限制、剝奪人身自由的行政強制措施和行政處罰活動的案件中。他們認為:“如此設計既考慮了正需對行政執法活動進行合理控制的現實要求，又合理地兼顧了對行政執法活動進行檢察監督的條件和可能。”這兩位學者的建議對確定對行政執法活動監督范圍提供了很好的思路，但是，筆者認為，他們建議的監督范圍似乎小了點，還有一些對社會公共利益、國家利益以及對行政相對人影響較大的其他行政行為沒有列入監督范圍。比如，重大行政許可、行政裁決、行政征收、行政補償等行為，這些行政行為對社會利益、國家利益以及行政相對人利益的影響力不會比行政處罰的影響力要小，因此，這些行為也應該列入行政執法活動的重點監督范圍。

5.其他

關于建立行政執法部門、公安部門與檢察機關信息共享機制和案件移送機制，筆者認為徐燕平的建議比較具有可操作性和合理性。關于行政執法機關獲取的證據與刑事證據之間的關系，筆者同意陳寶富的觀點，即行政執法機關獲取的證據可以直接轉化為刑事證據。關于行政執法機關怠于或者拒絕移送刑事案件時，檢察機關該如何采取措施的問題，筆者同意周長軍、王海平的建議，即賦予檢察機關對拒絕的行政執法人員的建議處分權和刑事追究權。另外，筆者認為，為了讓行政相對人能及時、有效的行使權利，應要求行政執法部門在作出行政處罰、行政許可、行政裁決等行政行為時，應當告知行政相對人向檢察機關申訴的權利，告訴合法權益將會受到該決定影響的行政相對人如果不服該決定，可以在一定的期限內向檢察機關提出申訴。

[參考文獻]

[1]張文顯主編.法理學[M].高等教育出版社、北京大學出版社，2003.

[2]徐燕平.行政執法與刑事司法相銜接工作機制研究[J].犯罪研究，2005，(2).

[3]馬懷德主編.行政法與行政訴訟法[M].中國法制出版社，2007.

[4]河南省檢察院民行處.河南省檢察機關對行政執法行為開展法律監督的三種模式初探[J].檢察實踐，2005，(6).

[5]周長軍，王海平.論行政執法的檢察監督[J].政法論叢，2006.

[6]徐燕平.行政執法與刑事司法相銜接工作機制研究[J].犯罪研究，2005，(2).

[7]陳寶富.行政執法與刑事司法銜接中的檢察法律監督[EB/OL].上海市閔行區檢察院網站.

[責任編輯:林婷]