貧困地區鄉鎮政務公開存在的問題及其對策

摘要:為建立公正透明的行政管理體制，保障公民、法人和其他組織的知情權，各鄉鎮實行了政務公開。然而在現實生活中，鄉鎮政務公開受到諸多因素的制約，存在公開機制不完善、形式主義嚴重、公開信息片面、政府答復率低等諸多問題，如何有效避免各種問題的產生，推動鄉鎮政務公開工作的開展，完善政務公開機制、突出工作實效、透明政務工作、加強隊伍建設成為可能的選擇。

關鍵詞:政務公開;隨意性;形式主義

中圖分類號:D63文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)24-0003-03

政務公開就是政府事務公開，要求政府的工作內容公開化，對于政府籌劃或正準備進行的各項工作分類進行公開，并對各項工作內容及進程予以公開。鄉鎮是我國最基層的行政區域單位，鄉鎮政權機關是國家機關的基層組織形式，是黨和政府農村工作的落腳點，是黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶。因此，鄉鎮政務公開是我國政務公開的基礎。我國貧困地區與沿海等發達地區在社會經濟發展等方面有很大差距，其鄉鎮工作更是具有自身的特殊性，研究貧困地區鄉鎮政務公開存在的問題，對推動我國新農村建設和服務型政府的構建、保障公民、法人和其他組織的知情權，促進鄉鎮府信息傳播具有重要的理論與現實意義。

一、貧困地區鄉鎮工作的特點

(一)職能繁多，直面群眾。鄉鎮政府作為最基層的政權單位，是直接落實黨中央政策、直接與農民打交道的執行者，是農村社會穩定的防火墻?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，鄉鎮政府具有下列職能:1)執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令;2)執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作;3)保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利;4)保障農村集體經濟組織應有的自主權;5)保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣;6)保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利;7)辦理上級人民政府交辦的其他事項。鄉鎮政權是農村社會中處于上傳下達重要地位的唯一的穩定器。

(二)財政困難，職責過重。鄉鎮政府的財政赤字和負債是全國性的普遍問題，在貧困地區尤其嚴重，已經出現難以支撐政府機關有效運作的困境，有的地方已經影響到基層政權的穩定。據統計，目前全國鄉鎮負債總額已達到2 000億元。在鄉鎮財政困難的現實情況下，各級政府依然經常開展名目繁多的達標升級活動，實行“上級下指標，鄉鎮出資金”的方式，且多數農業生產性綜合項目實行資金“配盤制”，鄉鎮財政要承擔相當比重，在鄉鎮財力有限甚至無力支付的情況下，只有“透支達標”或“透支配套”。此外，有的地方領導者的長官意志、主觀隨意性和行為的短期化等行為，加重了鄉鎮財政的負擔。再加上實行分稅制以來，中央財權大幅提高，地方財權大幅下降，中央和地方的財權、事權不對等。在地方財政構成中，省、市財政所占比重較大，基層財政所占比重較小。目前，我國縣、鄉兩級財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉財政供養人口卻占全國財政供養人口的71%。地方的財政能力減弱，但地方承擔的各種管理事務、公共服務并沒有相應減少，許多本來應該由中央、省市承擔的公共產品和服務都由基層政府承擔了，而鄉鎮一級在財政分成方面又處于最不利地位，難免造成鄉鎮財政困難。另外，社會救濟是帶有收入分配性質的職能，民兵訓練和優撫是為了增強國防，屬于全國性公共產品，本應該都由中央政府承擔。作為鄉鎮一級的地方政府，要使他們在沒有或很小有轉移支付的情況下，完全依靠自己的財力為農村提供良好的公共產品是根本做不到的。

(三)經濟落后，服務不足。鄉鎮政府本是農村公共產品的主要供給者，這也是政府職能的重要體現，但由于貧困地區鄉鎮經濟落后，使得公共產品供給嚴重不足。主要表現為:公共基礎設施建設不能適應農村經濟發展和農民生產生活的需要。公共衛生事業停滯不前;農村教育現狀不容樂觀;社會保障處于徘徊不前的境地;文化設施缺乏，文化科技“三下鄉”活動流于形式，沒有發揮其真正作用。民間文化在低谷徘徊;農村技術支持服務體系處于癱瘓狀態。

二、貧困地區鄉鎮政務公開存在的問題

雖然鄉鎮政務公開在我國的實踐和制度建設有了一定的發展，但仍然存在諸多問題，特別是在貧困地區存在的問題很明顯，主要表現在:

(一)政務公開隨意性大，形式主義嚴重。部分鄉鎮、部門對政務公開的重要性、必要性認識不夠，長期以來形成的“人治”思想在各級領導干部中沒有徹底消除，而實行政務公開的核心監督作用，約束了“暗箱操作”的可能性，必然侵犯一部分人的既得利益，導致有的單位害怕受到監督，不愿、不想、也不敢公開，因此采取應付的態度，這是政務公開工作在部分鄉鎮、部門長期得不到落實的根本原因。尤其在貧困地區鄉鎮政府對政務公開認識上的偏差更加明顯，主要表現為:第一，公開的深度不夠。有的鄉鎮、部門只公開一些無關痛癢的問題，對于群眾關注、涉及群眾切身利益的熱點、難點問題卻遮遮掩掩?；蚴钦償[了一大堆，而對自身存在的問題，及打算怎樣來解決問題，卻是輕描淡寫，一筆帶過;更有甚者，將公開內容往墻上一貼，就萬事大吉，而對老百姓反饋的意見和想法則一概回避，不聞不問，置之不理。第二，公開的廣度不夠。有的部門只對外公開本部門(單位)業務相關的政策法規，而行政事務卻不對內部干部職工公開;或者只在小范圍內公開，不對廣大干部職工公開，如對于經費開支、基建、大宗物品采購問題只在領導班子層中公開等。第三，政務公開沒有形成制度化。三天打魚，兩天曬網，在上級部門要求督促時公開，在沒有督促的情況下就不公開，應付檢查，做表面文章，收不到實際效果。以上種種，使政務公開成為一種新增的形式主義的花架子，甚至于成為個別部門急功近利“表演”政績的“舞臺”，成為某些官員撈取政治資本、賺取大眾掌聲的工具。這不僅大大降低了人民群眾對政務公開的信任度和希望值，還嚴重挫傷了人民群眾民主參政和議政的積極性，嚴重背離了政務公開的初衷。政務公開隨意性大、形式主義傾向嚴重是目前政務公開工作存在的最主要的問題。

(二)政務公開渠道單一，手段落后。政務公開制度中，公開的方式是多種多樣的，各種不同的公開方式構成了政務公開的制度多樣性?，F行制度中主要采取主動公開的方式，其實，除了主動公開的方式之外，還有依申請公開的方式;除了對所有人公開方式以外，還有對利害關系人的公開。不同的公開方式的公開范圍、公開對象都是不一樣的，所以應該加以區別采用。從對貧困鄉鎮的調查中發現，在政務公開中明文規定了公開的方式多達十種。如政府公報、政府網站、電子觸摸屏、政務聽證會、咨詢會等。但是由于這些規定缺乏統一的內容和標準，使得政務公開具有很大的盲從性和隨意性。加上鄉鎮一級是基層政府，資金相對短缺，大多數知識分子不愿意到農村工作，所以非常缺少技術人才。這一表現，在貧困地區尤為突出。目前，政務公開的主要渠道是政務公開欄，多局限于通過上墻公開、工作流程表等傳統媒體方式公開，或者是公開的范圍多局限于行政公開主體的組織內部，群眾如果需要獲得信息，往往需要前往政府機關內部獲得信息，這種做法不利于提高行政公開的效率。即使采用了網上公開的手段，但本縣的電腦普及率并不高，網頁信息更新較慢、內容狹窄、時間短、隨意性大。而且至今為止，除政府網站之外，還未有其他鄉鎮、部門開通網上政務公開。在貧困鄉鎮，因多種因素制約，忽視會議、廣播電視、媒體、簡報等形式的公開，政務公開的范圍面狹窄，使政務公開的作用大大降低。

(三)政務公開缺乏法律支持和責任追究機制。實行政務公開的目的是為了建立透明、廉潔、高效的政府，而要達到這樣的效果和目的，其中最關鍵的部分應該是能夠讓老百姓自下而上地透視政府行為，而不是由政府自上而下地把信息“施舍”給大眾。因此，在政務公開的過程中，政府扮演的應該是服務者的角色，而人民大眾是被服務的主體。但現有的政務公開內容和形式，卻往往是政府成為了“政務公開”的主體，大眾是“公開信息”被動的承受者。本末顛倒造成了“政務公開”在實施中的種種缺陷。政務公開的真實性、主動性、時效性取決于主要領導的認識程度，如果行政機關不予公開，也沒有對不予公開的法律追究依據和責任追蹤機制。

(四)群眾參與積極性低。由于幾千年的封建專制制度對人民群眾的影響，廣大人民群眾沒有樹立當家做主的意識，民主、知情權、監督權等意識還相當缺乏，再加上自身素質和客觀條件的制約，貧困地區群眾的政治參與積極性普遍不高。政務公開后，大多無人問津。政務公開的開展本應是政府與人民群眾之間的溝通橋梁。但在貧困地區，由于農民缺少知識文化，素質偏低，對與自己沒有切身利益的事情不管不問，既沒有關注的積極性，而且受到幾千年封建思想的影響，也沒有向政府提出信息公開的勇氣。公眾的冷漠在很大程度上使得政務公開形同虛設。

三、完善貧困地區鄉鎮政務公開的對策

(一)提高認識，高度重視。針對貧困地區鄉鎮政務公開存在隨意性大的問題，必須提高鄉鎮干部對政務公開的認識。首先，要求領導干部要以科學發展觀來指導政務公開工作，只有領導干部的認識提高了，思想統一了，政務公開的推行才能更加制度化、規范化，才能正常運行，而不只是流于形式上的實施。其次，要加強對貧困地區鄉鎮干部的培訓，幫助他們認清自己的責任，擺正自己的位置，樹立群眾觀點，增強民主意識和法制觀念，提高他們的理論水平和依法行政、民主管理能力和業務水平。運用多種形式進行宣傳教育活動，幫助他們增強民主法制意識，引導他們正確行使與履行民主權利和義務。

(二)規范內容，拓寬渠道。建立完善的公開機制，規范公開的內容，增加公開的多樣性。在公開的時間上，鄉鎮政務公開時間要與公開內容相適應，階段性工作應適時給予公開，有關政策、辦事程序、財務管理等一般性事物則采取長期公開，這樣便于人民群眾的監督;在公開的內容上則要突出人民群眾普遍關心和反映強烈的問題，要及時有效，全面清晰，便于群眾理解。在公開的方式上，實行公開渠道多樣化。為了方便廣大人民群眾都能參與到政務公開，讓群眾更明白理解公開內容，實行監督，政務公開應該采取多樣化?？梢圆扇「唵慰旖莸姆绞?，如在政府設立辦事大廳、設置咨詢服務臺、公共熱線電話等形式。還可以通過出版相關書籍、新聞媒體、互聯網等載體公開。更為有效的方式可以采取政府公報。政府公報是一種信息公開制度，只要是以刊發的形式，將通過后的行政法規、章程和作為行政管理依據的規范性文件，供給公眾以及其他組織查閱。還可以采取信息發布會方式。定期或者不定期以新聞發布會、專題發布會、媒體見面會的形式，及時與群眾溝通他們關心的事情。

(三)明確責任，考核問責。要加強貧困地區鄉鎮基層領導制度的建設，將鄉鎮政務公開成效作為鄉鎮主要領導政績考核的重要內容，實行定人定責抓落實。鄉鎮政務公開要做到有計劃、有檢查、有落實，并要層層建立責任制，明確分工，責任到人。建立政務公開投訴舉報電話，建立投訴處理制度，這樣可以保證政務公開工作的有效推行。必須建立一個有效的管理體系和考核制度。由黨委統一領導，政府主抓，人大監督實施，成立以人大主席為組長的監督小組。監督小組可以補充一些縣鄉鎮人大代表、退休干部以及村支書、村委主任、企事業單位負責人，以增強監督小組的代表性與群眾性，這樣更有利于發揮監督小組的作用。鄉鎮政務公開出來，堅持黨委領導政府主抓、紀檢監督充分發揮作用，各部門各負其責的領導體制和工作機制。定期派一位工作人員給農民宣傳政務公開的內容，讓農民了解更多關于政務公開的性質，積極參與到監督政務公開的工作中去。對于農民不懂的知識，要有耐心地去講解。對農民提出的問題，要及時解決。切實做到為農民辦好事、辦實事。認真負責地開展好鄉鎮政務公開，是政務公開的實際意義得以發揮出來。對于農民群眾提出的問題，政府要作出迅速、實質性回答。同時，必須按規定的要求進行嚴格的審議、審核和審定，以確保公開內容的真實性和權威性。

(四)加強教育，營造氛圍。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，人民享有民主選舉和民主監督的權利。政務公開的開展，是實現對農民知情權、參與權和信息權的重要保障?，F階段，政務公開的推行就是為了增強民眾參政議政的積極性，讓人民群眾成為真正的國家主人。從貧困地區鄉鎮政務公開工作開展反映的情況來看，群眾的公民權利意識淡薄，缺乏主張權利的積極性。因此，要加大對人民群眾的思想教育，增強人民群眾的參政意識，只有公民參與到政務公開中來，政務公開才會更透明。

(五)增加投入，提升手段。針對貧困地區經濟不發達、短時間內很難自給自足的現狀，完善政務公開的各項基礎工程不可能依靠鄉鎮政府財力。因此，應加大上級財政(包括中央、省、市和縣級財政)對鄉鎮財政的轉移支付力度，上級財政的轉移支付盡可能多地落實到鄉鎮;要堅決糾正上級財政過多集中鄉鎮財力的現象，以緩解鄉鎮財政困難，為鄉鎮政務公開提供堅實的物質基礎。另外，利用自身的區位優勢，充分發揮資源、勞動力優勢，發展本土產業，構建良好的投資環境吸引外資。

政務公開是民主社會存在的基礎。做好基層政權政務公開是我國政務公開發展的主要推動力。建立在法治規范意義上的政務公開是社會民意的一種表現形式，是實現行政權力民主化的重要途徑之一，也是實現行政管理高效化、政府科學化決策的重要保障。我們應該在發展中摸索，總結失敗經驗，轉變陳舊的思想觀念，提高民眾文化水平和參政議政水平，對推動中國的民主政治發展具有十分重大的意義。同時，在我國政治發展過程中，要積極加強政務公開的理論研究，努力把理論研究與實踐方式結合起來，推動我國政治生活走向更加民主化、科學化、法制化方向。

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