信訪制度改革的爭論與改革創新

摘要:關于信訪制度改革的主要三種觀點存在明顯的爭論，但三種觀點都將信訪工作的主要功能領域界定為事后糾錯或救濟，實際上都是在”信訪后置”的模式下來認識和分析信訪工作的弊病，并據此提出改革的方法?！毙旁L后置”因信訪機構本身權威的缺陷難以有效解決劇增的信訪量，也無助于從源頭治理問題。應將”信訪后置”轉變為”信訪前置”，將信訪工作前移至決策環節，在源頭上化解和防范各種矛盾，最大限度地減少信訪問題的發生。

關鍵詞:信訪改革;信訪前置;信訪后置

中圖分類號:D632.8文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)24-0006-02

一、信訪制度改革爭論異見中的共識

20世紀90年代以來的”信訪洪峰”引發了其后關于信訪制度存廢的大討論[1]，隨著2005年新的《信訪條例》出臺，討論并未結束。當前，對信訪問題的研究除去一些關于如何做好信訪工作的指導性操作外，研究中爭論的焦點主要集中于信訪制度的功能定位和在功能定位基礎上的有關信訪的改革、存廢問題，概括起來就是社會上所熟知的三種觀點[2]:徹底改革(廢除)信訪制度、改良信訪制度和強化信訪制度。

盡管在如何改革信訪制度上存在著改革路徑的極大分歧，但爭論中存在著關于現有信訪制度功能的共同認識，即信訪制度目前的功能存在缺陷，不能有效履行其實際上的糾錯和救濟功能，因而是需要進行改革的對象。

一方面，信訪制度所具有的溝通功能、監督功能(反官僚主義)被自身的官僚化所替代。信訪制度的建立本身意味著將信訪活動程序化和規范化，將分散的個人信訪活動納入到科層化、規范化的行政程序之中，紛繁復雜的信訪問題最終服膺于官僚制的處事規則，導致信訪問題陷入官僚程序的泥潭中，功效大失，一定程度上背離了信訪制度的原初設計意圖。同時，現行的信訪機構是一個條塊分割、歸口不一的多元繁雜組織體系，信訪部門眾多、分工合作和組織協調的難度也降低了信訪功能[3]。

另一方面，信訪機構本身在制度設計上并未賦予實質性的行政權力以解決相應的信訪問題，更多履行的是接收信息和信件轉達的功能。即使依照新的《信訪條例》，目前信訪機構處理信訪的主要工作方式是轉送有權處理的行政機關和告知信訪人另外的投訴途徑，新《信訪條例》對信訪事項的處理仍繼承舊條例的”層層批轉”的方式，信訪工作依然受制于信訪過程的官僚化處理程序。

二、信訪制度改革異見之異

鑒于信訪制度的功能失效，信訪失效后社會成員不滿情緒的爆發甚至群體性事件的出現造成了消極的政治后果，導致了信訪制度本身的異化，即信訪制度從利益表達、申訴、救濟演變為對上述活動的控制。具體而言，信訪活動導致了一定的社會不穩定，把信訪活動控制在一定范圍內成為維護社會穩定工作的一個重要目標，信訪制度則開始派生出背離信訪功能的控制功能:1)強調控制信訪源，從基層堵住上訪苗頭，以有效減緩上級信訪部門的壓力;2)限制越級上訪和集體上訪，尤其是限制”重要時刻”的集體上訪事件，為此建立相應的責任制度;3)以維護社會穩定指導信訪工作，在維穩考評指標壓力下，信訪制度的控制功能更加凸顯，由此甚至還催生出各類暴力”截訪”行為和其他暴力限制人身自由的措施。

針對此，改革派的研究者認為，信訪制度本身的致命缺陷及其負面政治后果使得信訪制度功能失效而失去存在的必要。同時信訪制度試圖用行政救濟替代司法救濟，會嚴重消解國家司法機關的權威這一現代社會的治理基礎[4]。從這一點來看，目前政府對信訪制度暫時改革是應急之策，不符合建設法治國家的發展方向，信訪制度理應被廢除。長遠的根本性的辦法是發揮司法救濟主渠道的功能，利用法治工具化解信訪危機[5]。

信訪制度改良派基本承認信訪存在的合理性，第一，信訪是密切黨(政)群關系、克服官僚主義和監督黨政工作的重要形式，是政治合法性的基礎。第二，信訪是公民參與的制度性方式。第三，信訪是社會壓力的減壓閥和民意的寒暑表。第四，信訪是其他法律救濟渠道的有效補充。在承認信訪制度合理性的同時，改良派客觀認識到信訪功能的局限性，認為應在2005年新的《信訪條例》基礎上，進一步對信訪制度加以改革和創新。第一，可以借鑒北歐國家的議會監督專員制來完善我國現有的信訪制度，建立符合我國國情的人大監察專員制度[6]。第二，豐富信訪制度的功能，放大信訪糾錯的功能，同時讓信訪功能向決策信息參考、政治整合方面擴展，在制度設計層面兼容糾紛解決同民意表達和政治監督的功能，賦予信訪糾紛解決和政治參與和監督的雙重職責[7]。第三，制定專門法來規范信訪受理程序，增強信訪機構工作的嚴屬性和權威性[8]。第四，創新信訪方式，如信訪聽證制度、信訪聯席會議制度、領導接訪制度、人大申訴專員制度等等。

強化派的觀點認為，目前信訪制度面臨的主要問題是缺乏解決問題的有效性，其原因在于信訪機構缺乏權力和權威性，改革方向是要加強其有效性，賦予信訪機構實質性的救濟決定權[9]。而且，由于現實中其他救濟制度存在功能缺陷更應該發揮信訪制度的救濟功能。因此，為加強信訪工作的有效性，應當賦予信訪機構較大的權力，將信訪部門改建為一個獨立的系統，賦予其調查權、處理信訪問題失職干部處分建議權、甚至信訪事項決定權，對信訪制度進行強化。

三、信訪制度改革異見的局限及可能的改革創新

無論改革派、改良派和強化派，對信訪功能失效的現象具有一致認同，但對功能失效的原因認識存在差異，改革路徑也因此不同。改革派認為，信訪功能失效內在地存在于信訪制度本身的缺陷，因而應通過其他制度手段替代、消解、并最終廢除信訪制度;改良派以承認信訪制度的合理性為前提，發掘信訪工作的潛力，通過信訪機制、方式方法等的創新來增強信訪工作效果;強化派在將改革出路直接寄托于強化信訪部門權力。上述改革路徑的爭論除了包含了對信訪功能失效現象的認同外，還存在一個認知上的趨同，即都將信訪工作的功能領域界定為事后糾錯或事后救濟，將信訪工作后置于政府決策和執行環節，實際上都是在”信訪后置”的模式下來認識和分析信訪工作的弊病，并據此提出改革的方法。從社會經濟發展變化過程來看，事后糾錯或事后救濟的功能領域是信訪制度”難以承受之重”的職責，基層信訪干部對”信訪后置”下的工作困境冠之以”小馬拉大車”的形容，就形象地揭示了信訪工作面臨的困境。如果繼續在”信訪后置”模式下探討如何進行信訪制度改革，實際上難以解決信訪工作面臨的困局，信訪制度改革需要一個新的思維角度，需要新的信訪工作模式。

目前的信訪行為，大多是在實際權益損害發生之后群眾利用信訪渠道進行的利益維護行動，是一種事后糾錯機制。從政府與公眾關系角度來，如果說是政府行為造成了群眾權益的損害或公眾在觀念上認為對其權益造成了損害，那么信訪問題的根源則在政府決策環節和執行環節，這種事后糾錯的機制具有滯后性。從信訪工作部門自身來看，信訪機構基本不具備解決信訪問題的實質性職權，無法承擔事后糾錯的功能。就此而言，當前”信訪后置”的工作模式存在如下困境，在決策或執行環節所形成的大量信訪矛盾，卻交由權威不足、功能缺陷明顯的信訪機構予以化解，這不僅造成信訪擠壓，難以解決信訪問題，進而損害政治合法性，而且不利于在源頭化解矛盾隱患。

在走出困境的各種選擇中，廢除信訪制度代之以法律解決手段，只是手段效能之間的選擇，沒有涉及到源頭治理問題;改良信訪制度將希望寄托于強化人民代表制度的監督功能、利益整合功能、維護利益表達權和申訴權甚至抗議權等基本公民權利、制定專門規范的信訪受理程序、創新信訪工作方式方法等等手段，實際上是在一塊難以獲取收獲的工作領域做權宜之計的努力和耕耘;強化信訪制度和增加信訪部門的權力，除了隱含著部門利益要求的嫌疑外，實則是在一個錯誤方向上”自我感覺正確”的選擇。信訪工作如果繼續糾纏在當前以權利救濟為主的功能領域的話，既不能有效從源頭治理問題，也會因為信訪機構本身的權威缺陷使得信訪工作困難重重，消耗大量行政資源和工作精力卻收獲甚微。信訪問題的突破性解決需要打破現有的信訪工作模式，重新開辟新的工作領地，將”信訪后置”轉變為”信訪前置”，將信訪工作的陣地遷移到決策環節，在公共決策中引入公眾參與而非事后的信訪糾錯和救濟，在源頭上化解和防范各種矛盾，最大限度地減少信訪問題的發生。”信訪前置”相比于”信訪后置”的工作模式，將工作重心聚焦于產生大量信訪問題的決策環節，將工作資源和工作精力配置在信訪工作的關鍵節點上，可以預見能產生更為高效的工作績效。

參考文獻:

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[9]班文戰.我國信訪制度救濟功能的有效性問題[J].中共中央黨校學報，2009，(1).