安全生產(chǎn)行政檢查制度初探

摘要:安全生產(chǎn)關(guān)系著人民群眾生命財產(chǎn)安全，關(guān)系著改革、發(fā)展和穩(wěn)定大局，關(guān)系著全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建和諧社會。為了實現(xiàn)這一目標，國家相繼出臺了一系列法律、法規(guī)和規(guī)章。但現(xiàn)行的安全生產(chǎn)制度尤其是安全生產(chǎn)行政檢查制度尚存在一些問題，外國一些有益的立法經(jīng)驗也可供借鑒，最后對中國安全生產(chǎn)行政檢查制度的完善提出一些有益的法律建議。

關(guān)鍵詞:安全生產(chǎn);行政檢查權(quán);法律建議

中圖分類號:D630.9文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)24-0010-03

中國當前經(jīng)濟正處在快速發(fā)展時期，受經(jīng)濟和社會發(fā)展水平制約，安全生產(chǎn)事故總量呈逐年上升趨勢，這對安全生產(chǎn)體制尤其是安全生產(chǎn)行政檢查制度的完善提出了嚴格要求。

一、中國安全生產(chǎn)行政檢查現(xiàn)狀所存在的問題

(一)啟動方式上

在中國，安全生產(chǎn)行政檢查行為的啟動方式分為兩種:第一種方式是投訴。這些投訴主要來自于基層的工人，他們是安全生產(chǎn)的直接受害者和直接受益者，同時也是生產(chǎn)狀況的實時監(jiān)控者，他們更有意愿，也更有可能，去發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)設(shè)施、安全防護設(shè)施以及勞動生產(chǎn)條件等存在的安全隱患。我國一直重視安全生產(chǎn)立法工作，《安全生產(chǎn)法》中就有關(guān)于工人隱患舉報權(quán)的規(guī)定，但其落實情況則不容樂觀，主要原因在于缺少保障工人安全權(quán)利行使的各項法律制度，包括社會保障法律制度、職工安全培訓(xùn)制度以及各項職工安全權(quán)利行使的經(jīng)濟保障制度等。第二種方式是計劃。根據(jù)行政主體對行政相對人進行檢查的時間間隔為標準，行政檢查可分為定期檢查和不定期檢查。在實踐中，行政機關(guān)交叉使用這兩種檢查方式。對生產(chǎn)經(jīng)營單位進行定期或不定期檢查的弊端就在于不能如實反映真實情況。由于是定期檢查，因此生產(chǎn)經(jīng)營單位可以在檢查之前的一段時間內(nèi)，臨時突擊完善其安全設(shè)施以應(yīng)付檢查，從而達不到定期檢查的目的。雖說同時設(shè)有不定期檢查，但在檢查之前檢查相對方常會得到相關(guān)的信息，從而影響了臨時檢查的效果。當然，該方式也并非一無是處，其存在也有一定的合理性，即對重點單位進行重點檢查。由于生產(chǎn)經(jīng)營單位的經(jīng)營范圍不同，對其安全生產(chǎn)設(shè)施的要求也不盡相同。有的單位的事故發(fā)生率較高，因此對其安全設(shè)施的要求也比較高，相反有的單位則相對低一些。所以，對于安全事故重點單位要給予特別的關(guān)注。

(二)檢查程序上

目前，中國法律規(guī)定，行政主體應(yīng)遵守法定程序，運用適當?shù)臋z查方式獲取、收集有關(guān)證據(jù)。在具體實施檢查時，行政機關(guān)應(yīng)當按照法定時間或正當時間進行行政檢查。雖然其立法目的是為了防止侵害相對人的合法權(quán)益，但是這項規(guī)定卻是一把“雙刃劍”。無論是2002年頒布的《安全生產(chǎn)法》，還是之后相繼出臺的一系列法規(guī)、規(guī)定，都沒有以成文法的形式明確規(guī)定:在安全生產(chǎn)行政機關(guān)進行行政檢查之前，是否要對行政相對方進行保密;如果檢查信息泄漏，其責任人是否要承擔相關(guān)的法律責任。而正是由于這種立法的疏忽，導(dǎo)致行政相對方常常在行政機關(guān)開始檢查之前就得到消息，有時甚至在進行突擊檢查之前就已經(jīng)做好應(yīng)對檢查的準備，其檢查效果也是可想而知的。

(三)檢查主體上

目前，在中國安全生產(chǎn)行政檢查的主體上存在著一系列的問題。首先，檢查主體的管轄分權(quán)不明。管轄權(quán)根據(jù)一定標準有地域管轄和級別管轄之分。地域管轄，顧名思義，就是行政機關(guān)以地域(在我國指的是行政區(qū)劃)為界線來分別行使對相對人的管轄權(quán)。在理論上似乎無懈可擊，但在實踐中就會存在若干問題。例如，若管轄一個在地理位置上橫跨兩個或兩個以上的省或直轄市的生產(chǎn)經(jīng)營單位，那么它究竟應(yīng)由哪個行政機關(guān)來管轄?是由占地面積較大的省或直轄市管轄?還是由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局來行使職權(quán)?看似這兩種方法在實際操作中都行不通，需要由立法來加以規(guī)定或補充。在級別管轄方面，我國的安全生產(chǎn)行政檢查主體分為:國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局其他直屬事業(yè)單位、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局主管的社團組織、各省(區(qū)、市)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。根據(jù)我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治縣、縣、市、市轄區(qū)的人民政府，應(yīng)當協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律、法令和政策。據(jù)此，各級人民政府也參與到對生產(chǎn)經(jīng)營單位的行政檢查中來，致使如何協(xié)調(diào)各個行政機關(guān)的權(quán)力成了一個難題。其次，領(lǐng)導(dǎo)檢查和上級檢查的盲目性。中國自古以來，就有皇帝微服私訪和欽差大臣審查的先例，現(xiàn)在便逐步發(fā)展成為在我國各項工作的管理中都要存在領(lǐng)導(dǎo)和上級檢查的機制。不可否認，這種機制確實有一定的合理性。但是，將這種機制運用到檢查生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)問題中，便會出現(xiàn)相應(yīng)的問題。根據(jù)我國行政機關(guān)選拔干部的相關(guān)制度，各級行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)大多是通過國家公務(wù)員的考試直接競聘或者從相關(guān)行政機關(guān)的優(yōu)秀工作人員中選任，很少有由具有安全生產(chǎn)專業(yè)知識的人員擔當。由于體制的原因，致使有些領(lǐng)導(dǎo)并不通曉有關(guān)安全生產(chǎn)的專業(yè)知識。因此，由他們進行的檢查，只是對人力和物力資源的消耗。再次，準檢查主體的參與。《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門依法對生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和國家標準或者行業(yè)標準的情況進行監(jiān)督檢查，進入生產(chǎn)經(jīng)營單位進行檢查，調(diào)閱有關(guān)資料，向有關(guān)單位和人員了解情況。根據(jù)本規(guī)定可以看出，安全生產(chǎn)行政檢查的主體是負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門及其工作人員。而在實踐中存在著相當數(shù)量的準檢查主體，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)安檢員，他們的行政檢查權(quán)既非依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，亦非根據(jù)有權(quán)行政機關(guān)的委托。因此，由該類主體來行使安全生產(chǎn)的行政檢查權(quán)似有不妥。

(四)檢查權(quán)的保障上

根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門及其工作人員，有權(quán)進入生產(chǎn)經(jīng)營單位進行檢查。可實踐中卻出現(xiàn)一些單位將這些檢查人員拒之門外，拒絕接受檢查的情況。針對這一現(xiàn)象，《安全生產(chǎn)法》及相關(guān)法律、法規(guī)都沒有對這些拒絕接受檢查的單位及其主要負責人做出相應(yīng)處理的規(guī)定，更別說去追究這些單位和個人的法律責任了。

(五)檢查結(jié)果資料的引用上

負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門在對生產(chǎn)經(jīng)營單位進行的監(jiān)督檢查結(jié)束后，應(yīng)當將檢查結(jié)果定期或不定期的向社會和當事人公布，但涉及國家秘密的除外。因此，在我國，有關(guān)檢查結(jié)果的資料只能體現(xiàn)在幫助提高國民普遍的守法意識和社會各界對行政檢查活動的監(jiān)督制約上，但對于該資料是否會被納入到單位的守法或違法紀錄中，并且在對單位進行處罰時，將其作為加重或減輕的情節(jié)來引用。目前，我國法律法規(guī)中尚無此類規(guī)定。

實踐中，安全生產(chǎn)行政檢查的對象、內(nèi)容、范圍、方式等方面也都存在著一定的問題。

二、國外相關(guān)制度的產(chǎn)生

在美國，根據(jù)《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法》(以下稱《礦山法》)美國勞工部成立了礦山安全健康管理總局(Mine Safety and Health Administration，MSHA)，它是美國礦山安全與健康監(jiān)察的主要部門，其職能主要是負責全國礦山的安全監(jiān)管工作，集礦山監(jiān)察與管理于一身。美聯(lián)邦礦山安全健康管理總局下設(shè)兩個職能部門，即煤礦安全與健康監(jiān)察司(Coal Mine Safety and Health，CMSHA)和金屬及非金屬礦山安全健康司(Metal and Nonmetal Mine Safety and Health，MNMSHA)。其中煤礦安全與健康監(jiān)察司主要負責對全國所有煤礦強制執(zhí)行《礦山法》。其具體職能如下:每年對井工煤礦進行四次地下礦山監(jiān)察和二次露天礦監(jiān)察;調(diào)查死亡事故和嚴重工傷事故;對任何違規(guī)行為進行調(diào)查取證并做出處理決定;對經(jīng)營者被指控的違規(guī)行為進行處罰;組織違法礦主召開安全與健康會議;培訓(xùn)監(jiān)察員并發(fā)放合格證。煤礦安全與健康監(jiān)察司、每個地區(qū)煤礦安全監(jiān)察處以及煤礦安全監(jiān)察站都有安全監(jiān)察員，負責對礦區(qū)的安全監(jiān)察。要成為一名合格的安全監(jiān)察員，必須經(jīng)過嚴格的選任程序。根據(jù)美國的《礦山法》，煤礦安全監(jiān)察員必須具備煤礦區(qū)和現(xiàn)場工程師的資格，并且與煤礦企業(yè)及礦區(qū)無任何隸屬關(guān)系，而由國家直接委派。同時各地的聯(lián)邦安全監(jiān)察員，每兩年必須輪換對調(diào)，從而保證了監(jiān)管的公正性和效率性。

在南非，根據(jù)1996年頒布的《礦山健康安全法》(Coal Mining Safety and Health Act)，成立了南非礦山健康與安全監(jiān)察局(Mine Health and Safety Inspectorate，MHSI)。它隸屬于礦產(chǎn)能源部(The Department of Minerals and Energy，DME)，是代表政府行使安全與健康的監(jiān)督和管理工作的機構(gòu)。其職能主要是制訂并推廣應(yīng)用安全采礦作業(yè)標準;制訂并推廣應(yīng)用采礦設(shè)備安全標準;制訂并推廣應(yīng)用采礦作業(yè)的健康標準;實施礦山監(jiān)察，對采礦企業(yè)勘測標準和實行情況進行監(jiān)察;對各地區(qū)采礦設(shè)備進行監(jiān)察，以消除影響安全的因素;對職業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生方面的工作進行監(jiān)察。在南非的監(jiān)察體制中，礦山監(jiān)察員有很大的權(quán)力，對違反安全管理的行為，他有權(quán)要求企業(yè)改正或關(guān)閉并可對其罰款，企業(yè)應(yīng)執(zhí)行監(jiān)察員的指示，否則將受到罰款或最高兩年的監(jiān)禁。為了保證監(jiān)察員公正的行使權(quán)力，礦山健康與安全監(jiān)察局設(shè)有專門的監(jiān)督控制系統(tǒng)，而且由不同專業(yè)的監(jiān)察員負責監(jiān)督地區(qū)礦山的安全與健康監(jiān)察員，從而保證監(jiān)察系統(tǒng)公正、有效地開展工作。

通過上述對煤礦安全監(jiān)管體制的分析可以看出，不管是發(fā)達國家(美國)還是發(fā)展中國家(南非)、不管是英美法系國家(美國)還是大陸法系國家(南非)，它們在礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管體制方面具有以下共同特點:有綜合的礦山安全健康監(jiān)察部門;礦山安全監(jiān)管實行垂直監(jiān)管;礦山安全監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置獨立性強，權(quán)力大，有訴權(quán);礦山安全監(jiān)管執(zhí)法有明確的法律依據(jù)等。

三、完善我國安全生產(chǎn)行政檢查制度的法律建議

與其他國家相比，我國安全生產(chǎn)行政檢查制度上存在的問題，必然會削弱安全生產(chǎn)監(jiān)管的能力和效率，這在很大程度上放大了煤礦安全事故發(fā)生的可能性。海因里希法則告訴我們，每330次事故中，會造成死亡、重傷事故一次，輕傷、微傷事故29次，無傷事故300次，即1:29:300法則。因此，盡快從立法上著手以改進我國的體制弊端，是我們必須面對的現(xiàn)實。

(一)建議相關(guān)立法明確規(guī)定，在行政機關(guān)決定進行安全生產(chǎn)行政檢查時，不得將相關(guān)的檢查信息泄漏給行政相對人知曉，并且規(guī)定違反者應(yīng)當承擔的法律責任。從而，以此來增強行政機關(guān)的安全生產(chǎn)行政檢查的實施力度。

(二)建議相關(guān)立法明確規(guī)定，在發(fā)生安全生產(chǎn)行政管轄權(quán)沖突時的解決途徑以及細化安全生產(chǎn)行政檢查權(quán)的最終歸屬問題。

(三)建議相關(guān)立法取消領(lǐng)導(dǎo)檢查和上級檢查的相關(guān)制度，取而代之的是安全生產(chǎn)專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人員實行的行政檢查。安全生產(chǎn)問題屬于一個專業(yè)知識較強的領(lǐng)域，由這些專業(yè)的機構(gòu)和人員來進行檢查，可以更有針對性，檢查的結(jié)果也會更加的專業(yè)和權(quán)威。

(四)建議相關(guān)立法明確，安全生產(chǎn)行政檢查權(quán)只能由負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門及其工作人員或者由具有行政檢查權(quán)的機關(guān)委托的社會組織及其工作人員行使，除此之外的其他機關(guān)、組織及個人都不得行使安全生產(chǎn)的行政檢查權(quán)，以此來改善當前行政檢查權(quán)行使的混亂局面。

(五)建議相關(guān)立法賦予安全生產(chǎn)檢查員更多的法律權(quán)利。法諺說:“無救濟即無權(quán)利”。相關(guān)立法在賦予檢查員更多權(quán)利的同時，也必須在法律中明確相關(guān)單位或個人違反規(guī)定后，檢查員可以采取的相應(yīng)的救濟措施。例如，建議起訴的權(quán)利(在檢查過程中，發(fā)現(xiàn)行政相對方有違法行為時，可直接向司法機關(guān)建議提起訴訟)，排除妨礙的權(quán)利等。當然，在賦予安全生產(chǎn)檢查員更多權(quán)利的同時，也要控制其權(quán)利的膨脹，即要對權(quán)利的行使進行一定限度的約束，如可由其他部門對安全生產(chǎn)檢查員的職權(quán)行為進行監(jiān)督。

(六)建議相關(guān)立法賦予安全生產(chǎn)行政檢查結(jié)果一定的法律效力，使其能夠作為處罰及判定情節(jié)輕重的依據(jù)來被檢查機關(guān)所引用，并且基于前一條的建議，將檢查結(jié)果作為其建議起訴的依據(jù)。

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The study of administrative inspection system of safety work

CHEN Chen，GUO Bo

(China Vniversity of Mining And Technology，Xuzhou 221000，China)

Abstract: The safety work relates to people's lives and property. It relates to reform， development and stability in China. It also relates to society’s well-off and building a harmonious society. To achieve this goal， the state has issued a series of laws， rules and regulations. However， there are still some problems in the existing system of safety work， particularly in administrative inspection system of safety work. There exists some useful experience of legislation in few foreign countries. Finally， some useful legal advice about improving administrative inspection system of safety work will be made in this article.

Key words: safety work; rights of administrative inspection; legal advice