公訴一體化機制可行性初探

摘要:公訴一體化機制是檢察一體化原則在公訴領域中的內在要求和集中體現，有利于公訴資源的有效整合、合理配置。本文對在我國檢察機關建立公訴化一體化機制的理論根據、法律基礎、實踐基礎、思想基礎等四個方面進行了論證，提出該機制的建立具有相當的可行性和合理性。

關鍵詞:公訴一體化;公訴;可行性

中圖分類號:DF71文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)27-0178-02

所謂公訴一體化，是檢察機關在履行公訴職能時，打破有關行政區域、審級和地域的限制，把整個公訴部門視為統一的整體，在垂直檢察體制前提下，通過對公訴資源的有效整合、合理配置，以獨立、統一、整體的公訴機關形象開展公訴工作，從而形成該區域內的公訴隊伍一體化、公訴格局合理化、公訴機制科學化。當前，在檢察機關建立公訴一體化機制具有一定的可行性。

一、建立公訴一體化機制的理論根據

公訴一體化機制是檢察一體化原則在公訴領域中的內在要求和集中體現。從西方國家的檢察制度來看，盡管大多數聯邦制國家存在聯邦檢察系統與聯邦檢察系統之分，但是在任何一個檢察系統中都存在一定的統一性。這種統一性就是所謂的檢察一體。日本、法國、德國等大陸法傳統的檢察機關，受國家主義政治哲學與階層式官僚結構的影響，也具有明顯的集中化特征。在作為近代檢察制度發源地的法國，全國檢察官內部實行一體化原則，“檢察機關級別上有上下級隸屬關系，并且相當于法官及受到損害的當事人來說，檢察院是不可分割的，同時具有完全獨立的地位。”在日本，檢察機關通過上下級隸屬關系及緊密的業務聯系，具有明顯的一體化特征。日本《檢察廳法》規定，日本檢察機關之間形成指揮監督關系，實行“檢察官一體原則”。即全國檢察機關以檢事總長為最高領導，在職能上形成由檢事總長、檢事長及檢事正的指揮監督權結合起來的金字塔型的縱向關系結構，還有以檢事總長、檢事長及檢事正擁有的檢察事務承繼和移轉權而形成的既有縱向又有橫向的縱橫交錯的關系結構。在作為檢察一體極端化的俄羅斯，《俄羅斯聯邦檢察院法》(1995年修訂)明確規定:“俄羅斯聯邦檢察機關實行下級檢察長服從上級檢察長并服從于俄羅斯聯邦總檢察長的統一集中的體制。”而且，檢察機關工作人員包括檢察官和偵查員必須經檢察長授權并按檢察長的指示和決定進行檢察職能活動。可以說，大陸法系國家檢察組織體系的集中化傾向，集中地體現在一般以“檢察官一體化”為檢察機關的基本組織原則。

縱觀各國檢察制度，檢察一體制已成為檢察機關行使職權的基本原則。這一原則在領導體制上的具體體現:一是各級檢察機關是一個不可分割的整體，每個檢察機關和檢察官的活動都是整個檢察系統主體活動的有機組成部分;二是從各級檢察機關的縱向組織關系來看，上下級檢察機關之間實現嚴格的上命下從關系;三是從各級檢察官之間的關系來看，上級檢察官有權命令和指揮下級檢察官，下級檢察官則負有服從上級檢察官的義務;四是地方各級檢察機關和檢察官只服從上級檢察機關和檢察官，而不受同級地方權力機關或政府部門的約束。

我國檢察機關在履行職責時也遵循檢察一體化原則。憲法第129條明確規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”，顧名思義，檢察機關享有的權力統稱檢察權。從新中國檢察制度建立至今，我國憲法一直明確規定了檢察一體化的領導格局。盡管在檢察實踐中，仍然存在檢察權的地方化色彩濃厚，檢察權在價值取向上具有一定的功利性等妨礙檢察一體化實行的深層次問題，但檢察一體化的憲法原則并沒有改變，這就從根本上為公訴一體化機制的建立提供了充足的理論依據。

二、建立公訴一體化機制的法律基礎

從現行的憲法、法律規定來看，無論是檢察一體化，還是為全面實現檢察一體化而先行的公訴一體化，都有足夠的法律依據。我國憲法第132條第2款規定:“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。”這一憲法原則明確了我國各級人民檢察院的關系是上下級的領導關系。這種領導與被領導關系主要表現在以下幾個方面:一是全國和省、自治區、直轄市的人民檢察院檢察長，有權向本級人大常委會提請批準任免和建議撤換下一級人民檢察院檢察長。二是當下一級人民檢察院在辦理重大案件遇到特殊困難時，上級人民檢察院應當及時給予支持和指導，必要時可派人協助工作，也可以將案件上調由自己辦理;三是上級人民檢察院可以了解和掌握下級人民檢察院干部的政治素質和業務素質，幫助培養檢察干部，總結、交流檢察工作經驗，以便逐步建立一支正規化的、精通業務的檢察隊伍。遵照憲法的原則性規定，我國人民檢察院組織法第10條、檢察官法第5條均作出了相應的規定。在刑事訴訟活動中如何體現檢察一體化，最高人民檢察院1999年1月18日施行的《人民檢察院刑事訴訟規則》(以下簡稱《規則》)第4條、第6條、第7條規定，人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定。在刑事訴訟中，最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。檢察長統一領導檢察院的工作。在刑事訴訟中，上級人民檢察院對下級人民檢察院作出的決定，有權予以撤銷或者變更;發現下級人民檢察院已辦結的案件有錯誤的，有權指令下級人民檢察院糾正。下級人民檢察院對上級人民檢察院的決定應當執行，如果認為有錯誤的，應當在執行的同時向上級人民檢察院報告。這些規定確立了我國實行檢察一體化原則，這一原則為公訴一體化機制的構思提供了法律基礎。

2005年6月10日最高人民檢察院印發的《關于進一步加強公訴工作，強化法律監督的意見》第五條第(四)項指出，公訴一體化是檢察機關領導體制和檢察一體化原則在公訴工作中的內在要求和具體體現。要通過建立公訴一體化機制，強化公訴工作的上下領導、橫向配合和對外協調，形成檢察機關公訴工作的整體合力。對于因外部干擾、輿論影響等因素，不適合由有管轄權的人民檢察院審查起訴的案件，上級人民檢察院應當商同級人民法院依法指定管轄。要切實加大對下級人民檢察院訴訟監督工作的支持力度，上級人民檢察院要積極協調同級公安機關，人民法院督促其下級機關按照檢察機關的監督意見，糾正訴訟中的違法現象。上級人民檢察院根據辦案需要，可以選調優秀公訴人或者業務骨干辦理重大、復雜案件。案件涉及多個地區的，上級人民檢察院要加強協調，各地要積極配合。下級人民檢察院對上級人民檢察院的決定，必須堅決執行。該條意見不僅為公訴一體化機制的構想提供了政策支撐，同時更指明了工作的方向。

三、建立公訴一體化機制的實踐基礎

近年來，各級檢察機關認真貫徹落實中央關于司法體制和工作機制改革的部署，在最高人民檢察院的統一領導下，本著積極、慎重、穩妥的原則，在現行法律框架內推進公訴改革，創新公訴工作機制，探索完善中國特色社會主義公訴制度，努力推動公訴工作與時俱進。其中，加快公訴一體化機制方面的探索和實踐已成為公訴改革的切入點之一。譬如，在制度層面的實踐中，高檢院檢委會于2005年9月23日制定的《關于省級以下人民檢察院對直接受理案件作撤銷案件、不起訴決定報上一級人民檢察院批準的規定(試行)》就是其中的一例。該規定提出，公訴部門經過對偵查部門移送的案件進行審查，認為應當不起訴的，要制作擬不起訴意見書，并連同本案全部卷宗材料，在法定期限屆滿七日之前報上一級人民檢察院審查;重大、復雜案件，在法定期限屆滿十日之前報上一級人民檢察院審查。上一級人民檢察院批準不起訴的，下一級人民檢察院應當作出不起訴決定。上一級人民檢察院不批準不起訴的，下一級人民檢察院應當執行上一級人民檢察院的決定。又譬如，在操作層面的實踐中，近年來，云南省曲靖市人民檢察院在深入調查研究的基礎上進一步更新執法觀念，積極探索刑事案件公訴一體化改革，提高公訴水平，確保案件質量，節約辦案時間和辦案經費。據了解，自2002年6月至2005年6月間，全市檢察機關適用公訴一體化辦理案件229件367人，均達到訴判一致，提高辦案質量。初略估算，僅此一項，曲靖市檢察院公訴處就節約辦案時間458天，節約辦案經費7萬余元。同時，各縣級檢察院的接待支出費用也大大減少。而曲靖市院公訴處則得以集中精力加大對疑難復雜、重大犯罪案件的審查力度和證據攻堅力度，集中有限的訴訟資源處理疑難復雜、重大案件，從而實現公正與效益的統一。

四、建立公訴一體化機制的思想基礎

一項新的機制要得以推行，除了機制本身在構建上應具有相當的科學性、可行性之外，社會公眾的心理認同也是必不可少的。改革需要必要的思想基礎。檢察改革是我國政治體制改革和司法改革的重要組成部分。檢察機關過去沿用的一些傳統的管理模式、工作方法和運行機制，已遠不適應新形勢、新任務的要求。不改革，檢察工作就沒有出路;不改革，檢察事業就不能發展;不改革，檢察機關就沒有活力。黨的十五大提出健全社會主義法制，依法治國，建立社會主義法治國家，并特別強調要推進司法改革。黨的十六大提出，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。黨的十五大和十六大都明確提出“從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”的具體要求，為司法體制的改革，尤其是檢察體制的改革指明了目標和方向。一個時期以來，無論是學界還是司法實務部門，人們就如何更有效地保證司法機關獨立行使職權、維護司法公正，都進行了許多卓有成效的探索與實踐。其中，如何健全檢察制度，保障檢察權的依法獨立行使，已成為檢察改革的焦點之一。各級檢察機關認真貫徹黨中央《關于司法體制和工作機制改革的初步意見》，為革除一些嚴重制約工作發展的陳舊執法理念和機制性、體制性障礙，大膽探索，勇于創新。最高人民檢察院2005年印發的《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》更加明確地提出了實施包括公訴一體化在內的檢察一體化機制的具體要求。以上諸多舉措，都為公訴一體化機制的建立提供了強有力的思想保障，使社會各界和人民群眾對這一機制的推行更加關心和支持。

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