淺論瀆職罪主體存在的問(wèn)題及改進(jìn)

摘要:通過(guò)對(duì)我國(guó)瀆職犯罪主體立法狀況的回顧和與部分國(guó)家、地區(qū)瀆職罪立法比較，當(dāng)前我國(guó)瀆職犯罪主體法律規(guī)定的缺陷表現(xiàn)在:一是刑法對(duì)瀆職犯罪主體的規(guī)定與我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情不符，存在較大漏洞;二是瀆職犯罪法條過(guò)于細(xì)化，條款比較煩瑣;三是部分法條的犯罪主體與實(shí)踐中行為主體不符。我國(guó)立法應(yīng)將瀆職犯罪的主體規(guī)定為國(guó)家公職人員，同時(shí)對(duì)現(xiàn)行瀆職罪的罪名進(jìn)行適當(dāng)修改。

關(guān)鍵詞:瀆職罪;瀆職罪主體;國(guó)際機(jī)關(guān)工作人員;國(guó)家公職人員

中圖分類(lèi)號(hào):D924.393文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2589(2010)27-0157-02

《刑法》修訂以來(lái)，法紀(jì)檢察部門(mén)在查處瀆職侵權(quán)案件中一直面臨著領(lǐng)域新、案源少、問(wèn)題多等諸多困難，造成這些困難的原因多種多樣，其中立法上存在的缺陷是原因之一，特別是在瀆職犯罪主體問(wèn)題上。

一、現(xiàn)行瀆職主體認(rèn)定存在的問(wèn)題

瀆職罪是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在履行職責(zé)過(guò)程或者行使職權(quán)過(guò)程中，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的犯罪。我國(guó)1997年修訂的刑法對(duì)瀆職罪的犯罪主體做了嚴(yán)格限定，將1979年刑法中的“國(guó)家工作人員、集體經(jīng)濟(jì)組織工作人員或其他從事公務(wù)的人員”修改為“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”。但實(shí)踐對(duì)于下列人員是否屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員則存在爭(zhēng)議:1)在黨的各級(jí)機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員;2)人大代表、人民法院陪審員;3)國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位中的紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)以及公安司法機(jī)構(gòu)的工作人員;4)直接隸屬于國(guó)家機(jī)關(guān)行使一定政府行政管理職能的事業(yè)單位，如國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中科院、社科院等單位及其下屬單位中從事公務(wù)的人員;5)一些具有行政管理職能的公司，如國(guó)家電力公司、航空公司、郵電公司、物資公司中從事公務(wù)的人員;6)具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和國(guó)家工作人員雙重身份的人員，如煙草專(zhuān)賣(mài)局、糧食局、鹽業(yè)局等單位往往與煙草公司、糧油公司、鹽業(yè)公司是“一套人馬，兩塊牌子”，這些單位的人員(尤其是領(lǐng)導(dǎo)人)是屬于國(guó)家工作人員還是屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，存在不同認(rèn)識(shí);7)有些國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員被委派到國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)等單位兼職，如鐵道部、鐵路局、鐵路分局的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)常常被委派到一些部或局屬公司、企業(yè)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這些人員是屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員還是屬于國(guó)家工作人員不明確[1]。

二、瀆職罪主體的立法及司法解釋沿革

根據(jù)1979年刑法第83條規(guī)定，瀆職罪的主體是一切國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和其他依照法律從事公務(wù)的人員。隨后，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》把集體經(jīng)濟(jì)組織工作人員或者其他從事公務(wù)的人員也列入了受賄罪的主體。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治體制的改革與發(fā)展，為適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展變化要求，協(xié)調(diào)、配合其他新的法律、法規(guī)的實(shí)施，1997年刑法嚴(yán)格將瀆職罪的主體限定為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。1998年3月召開(kāi)的九屆人大二次會(huì)議中，許多代表提出了將瀆職罪的主體由“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”改為“國(guó)家工作人員”，并在第397條中增加第3款，即“其他國(guó)家工作人員犯前兩款罪的，依照前兩款的規(guī)定酌情處罰”的建議，但未被采納。1999年全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)刑法修正案》將刑法第168條國(guó)有公司、企業(yè)直接負(fù)責(zé)的主管人員徇私舞弊造成破產(chǎn)虧損罪的主體擴(kuò)大到國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員。2000年2月13日最高人民法院在《關(guān)于對(duì)受委托管理經(jīng)營(yíng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)人員挪用國(guó)有資金行為如何定罪問(wèn)題的批復(fù)》中答復(fù):對(duì)于受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體委托管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的非國(guó)家工作人員利用職務(wù)上的便利挪用國(guó)有資金歸個(gè)人使用構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照刑法第272條第1款的規(guī)定定罪(挪用資金罪)處罰。2000年10月，最高人民檢察院在《關(guān)于合同制民警能否成為玩忽職守罪主體問(wèn)題的批復(fù)》和《關(guān)于屬工人編制的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))工商所長(zhǎng)能否依照刑法第397條的規(guī)定追究刑事責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》中明確指出:“批復(fù)中所指兩類(lèi)人員均屬其他依照法律從事公務(wù)的人員，應(yīng)以國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員論”。[2]從上述的立法及司法解釋來(lái)看，業(yè)內(nèi)不僅對(duì)瀆職罪主體有不同理解，甚至連何為“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”也沒(méi)有統(tǒng)一解釋。

三、吸收外國(guó)經(jīng)驗(yàn)完善立法

任何一個(gè)國(guó)家的法律制度都不會(huì)是完美無(wú)缺的，對(duì)國(guó)外和域外法律進(jìn)行考察與分析，對(duì)其優(yōu)點(diǎn)予以借鑒吸收，是完善本國(guó)立法的一條捷徑。當(dāng)然，這種吸收并不是盲目的，而應(yīng)建立在認(rèn)真鑒別的基礎(chǔ)之上。把公務(wù)員作為瀆職罪主體，并且具體規(guī)定了公務(wù)員的范圍，涉及到行政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、公營(yíng)企業(yè)、公共資本企業(yè)甚至一些勞工，這樣在實(shí)際運(yùn)用時(shí)不會(huì)引起不必要的爭(zhēng)論，也使一些超越職權(quán)、玩忽職守的行為難逃法網(wǎng)，實(shí)乃兩全之策。但是這樣規(guī)定并不僅僅是刑法自身的問(wèn)題，還牽涉到國(guó)家的政治制度、管理方法等問(wèn)題。我國(guó)公務(wù)員的界定與以上各國(guó)、各地區(qū)相差甚遠(yuǎn)。根據(jù)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，國(guó)家公務(wù)員是指國(guó)家以法定方式和程序任用，在中央和地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)中行使行政職權(quán)，執(zhí)行行政職務(wù)的人員。可見(jiàn)，我國(guó)公務(wù)員的范圍僅局限在國(guó)家行政機(jī)關(guān)之內(nèi)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”的范圍。其次，我國(guó)公務(wù)員必須經(jīng)法定方式和程序任用，即通過(guò)選任、委任、聘任方式，臨時(shí)借調(diào)或委托的行政公務(wù)實(shí)施人員不是公務(wù)員。再者，國(guó)家公務(wù)員必須具有中國(guó)國(guó)籍，達(dá)到法定年齡，身體健康，具有法定文化程度。若規(guī)定瀆職罪的主體是國(guó)家公務(wù)員，不但不能解決主體過(guò)窄的問(wèn)題，而且使這種矛盾?chē)?yán)重?cái)U(kuò)大化，造成對(duì)大部分褻瀆職務(wù)的行為無(wú)法追究法律責(zé)任，因而這種設(shè)想在中國(guó)現(xiàn)階段是絕對(duì)行不通的，除非對(duì)現(xiàn)有公務(wù)員制度進(jìn)行徹底改革。然而政治體制改革是一項(xiàng)必須穩(wěn)妥進(jìn)行的龐大系統(tǒng)工程，決不會(huì)是一蹴而就的事情。但是從以上國(guó)家或地區(qū)公務(wù)員的實(shí)質(zhì)范圍看，的確值得借鑒，只是在我國(guó)不能用“公務(wù)員”來(lái)表述罷了。把瀆職罪的主體規(guī)定為公務(wù)員和受委托從事公共服務(wù)的人員及從事公需服務(wù)的人員。《意大利刑法典》將瀆職罪分別規(guī)定在第二編第二章《侵犯公共管理罪》和第三章《侵犯司法管理罪》中，其犯罪主體是公務(wù)員和受委托從事公共服務(wù)的人員及從事公需服務(wù)的人員。關(guān)于公務(wù)員的概念，《意大利刑法典》第357條規(guī)定:“在刑事法律的意義上，公務(wù)員系指在立法、司法或行政方面行使公共職能的人員。”所謂“公共職能”，則是“在刑事法律的意義上，由公法規(guī)范和權(quán)力性文書(shū)調(diào)整的并且以形成和表現(xiàn)公共行政機(jī)關(guān)意志為特點(diǎn)的或者表現(xiàn)為行使批準(zhǔn)權(quán)或證明權(quán)的行政職能”。關(guān)于“受委托從事公共服務(wù)的人員”的概念，《意大利刑法典》第358條規(guī)定:“在刑事法律的意義上，受委托從事公共服務(wù)的人員系指以任何名義提供公共服務(wù)的人員。”“上述公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)理解為采用公共職能的形式加以調(diào)整的、但缺乏公共職能所包涵的權(quán)力的活動(dòng)，行使簡(jiǎn)單的指揮任務(wù)和提供單純的物質(zhì)勞作不在此范圍之內(nèi)。”關(guān)于“從事公需服務(wù)的人員”，該法典第359條規(guī)定:“在刑事法律的意義上，下列人員屬于從事公需服務(wù)的人員:一是從事法律服務(wù)職業(yè)或保健服務(wù)職業(yè)的個(gè)人，以及從事其他當(dāng)公眾必需依法加以利用時(shí)法律禁止在未經(jīng)國(guó)家特別批準(zhǔn)情況下從事的職業(yè)的個(gè)人;二是雖然不行使公共職能并且也不提供公共服務(wù)，但所履行的職務(wù)被公共行政機(jī)關(guān)的文書(shū)宣布具有公需性質(zhì)的個(gè)人。”當(dāng)前，不少人呼吁把瀆職罪主體從“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”擴(kuò)大到“國(guó)家工作人員”，如孫力先生指出:“應(yīng)取消‘國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員’的限制，代之為‘國(guó)家工作人員’的規(guī)定，以確保刑法的全面實(shí)施，維護(hù)刑法的權(quán)威和尊嚴(yán)。”孫桂華、于萬(wàn)嶺等在九屆人大二次會(huì)議上建議，將瀆職罪主體由“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”延伸到“國(guó)家工作人員”。筆者認(rèn)為，刑法若僅作此修改，雖然擴(kuò)大了瀆職罪的主體范圍，但仍很難消除爭(zhēng)議與分歧，仍有放縱瀆職罪的可能。我國(guó)刑法第93條規(guī)定:“本法所稱(chēng)國(guó)家工作人員，是指國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人員論。”這種規(guī)定仍未能說(shuō)明共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)的工作人員是否是國(guó)家工作人員，國(guó)有公司、企業(yè)的認(rèn)定應(yīng)以何為標(biāo)準(zhǔn)。有人認(rèn)為國(guó)有企業(yè)改革以后，由于其他資本的注入，特別是企業(yè)包裝上市，其性質(zhì)已經(jīng)不屬于國(guó)有企業(yè);還有人認(rèn)為國(guó)有公司、企業(yè)包括獨(dú)資公司、國(guó)有聯(lián)營(yíng)公司和股份制中國(guó)家控股的公司。“國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司……委派到……”中明顯帶有“國(guó)家工作人員應(yīng)具有正式工作關(guān)系”的意思，那么未經(jīng)正式任用的臨時(shí)工應(yīng)如何對(duì)待呢?“其他依照法律從事公務(wù)的人員”是否僅限于2000年4月29日人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于刑法第93條第2款的解釋》中所規(guī)定的村民委員會(huì)等基層組織協(xié)助人民政府從事特定行政管理工作的人員?若借鑒意大利刑法中關(guān)于“公共事務(wù)之負(fù)責(zé)人，從事公務(wù)之雇員，辦理公益事業(yè)而無(wú)企業(yè)組織之私人”的規(guī)定，上述問(wèn)題似乎可以迎刃而解。無(wú)論是共產(chǎn)黨和民主黨派，無(wú)論是臨時(shí)工還是正式工作人員，不管是在國(guó)家獨(dú)資企業(yè)還是參股控股企業(yè)，只要是在從事公務(wù)或公益事業(yè)中濫用職權(quán)，玩忽職守造成重大損失，就可構(gòu)成瀆職罪。就我國(guó)目前情況看，把瀆職罪的主體界定為“公職人員”比較合適，因?yàn)椤肮毴藛T”既可包括刑法第93條第1款規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，又包括該條第二款規(guī)定的準(zhǔn)國(guó)家工作人員，還可擴(kuò)大解釋為“從事公益事業(yè)的人員”。這些人員從事的是公共事務(wù)，并因此領(lǐng)取工資報(bào)酬，其濫用職權(quán)、玩忽職守造成嚴(yán)重后果的行為，理應(yīng)構(gòu)成瀆職罪。以“公職人員”作為瀆職罪的主體，可以改變我國(guó)瀆職罪主體范圍過(guò)窄的狀況。

參考文獻(xiàn):

[1]劉傳華.關(guān)于瀆職罪主體的思考[J].企業(yè)家天地下半月刊:理論版，2007，(1).

[2]劉鵬，丁科佳.瀆職罪的主體研究及立法對(duì)策[J].理論觀察，2004，(4).

[3]馬長(zhǎng)生，尤金亮.中外瀆職罪主體的比較研究[J].湖南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2002(4).