在人民代表大會制度下強化檢察機關法律監督

開欄語

人大是人民利益的代言機構，人大的監督權是人民賦予的，也是憲法和法律賦予的一項重要職責。近年來，人大監督在促進我國各級各類行政執法機關及其工作人員依法行政上發揮了一定作用，但不容忽視的是，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還普遍存在，以權代法、執法犯法、貪贓枉法屢見不鮮，嚴重損害了法律的尊嚴和國家機關的威信，人民群眾對此深惡痛絕，反響十分強烈。

人大工作的根基在人民，人大工作的出發點是代表好、維護好和實現好最廣大人民群眾的根本利益，保障民生、維護民權、實現民利是人大工作的政治責任。針對事關群眾切身利益的問題，通過人大監督和輿論監督相結合開展執法監督，積極推進依法行政，讓群眾真切地感受到法律關懷和人權保障，以及時化解矛盾，促進社會穩定和諧，這是開辦《人大監督》欄目的意義所在。

《人大監督》欄目的內容主要是反映各級人大緊扣群眾關注的社會熱點難點問題開展執法監督的新思路、新舉措，各地、各部門在依法行政、執法為民過程中出現的新情況、新問題以及取得的新成就、新經驗，同時對個別部門行政權力越位、缺位、錯位現象進行揭露與抨擊。通過《人大監督》欄目的宣傳，力求在社會上營造一種和諧的行政執法氛圍，促進政府依法行政，為創造良好的法制環境服務，為維護社會穩定，建設和諧社會發揮積極作用。

人大常委會作出決議的必要性

憲法把“法律監督”作為檢察機關的性質和定位，促進了檢察制度的不斷完善和發展。但是，隨著改革開放和民主政治的不斷深入，相對于憲法和法律對檢察機關的職能定位，相對于人民群眾的司法需求，檢察機關的法律監督與全社會對公平正義的需求還不完全適應，法律監督工作還有許多差距，存在著法律監督職能作用有待進一步發揮、法律監督工作的機制尚不完備、法律監督工作社會知曉度不高、部分檢察人員法律監督意識不強、法律監督能力有待提高等問題，制約了法律監督職能的發揮。在新的形勢下，檢察機關履行法律監督職能，很有必要在堅持自覺接受人大及其常委會監督的同時，從人民代表大會制度中尋找法律監督的新的支撐點。有必要提請市人大常委會在聽取和審議市人民檢察院專項工作報告的同時作出相應決議。

為了監督、支持檢察機關更好地履行憲法和法律賦予的法律監督職責，根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》第十四條“常務委員會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議”的規定，太原市第十二屆人大常委會第二十三次會議在聽取和審議市人民檢察院開展法律監督工作情況專項工作報告基礎上，作出《太原市人民代表大會常務委員會關于加強人民檢察院法律監督工作的決議》。這是太原市人大常委會專門對檢察機關的某一項工作作出的決議，在太原市人大常委會還是第一次。這一舉措找到了人大監督的著力點，是人大對司法工作如何監督的一次“破題”，更是人大監督工作的一個新起點。

人大如何監督司法——嘗試通過監督“監督者的監督工作”來監督司法不公。《決議》的出臺，是人大監督的題中之義。是人大將黨的主張通過法定程序轉化為國家意志。人大推動這項工作絕不是心血來潮，而是“深思熟慮”——自《監督法》實施后，群眾對司法公正的呼聲十分強烈，人大經常接到各種來信，有相當一部分是反映司法不公的問題，強烈要求人大加強對司法工作的監督。由此可見，加強法律監督有中央決定精神、有體制的根據、有現實的需要、有民眾的呼聲。太原市人大常委會出臺決議的舉措試圖改變傳統的監督模式，對于推動人大監督從個案監督向制度監督發展，提高人大監督的規范性與實效性具有積極意義。

人大常委會作出決議的啟示

檢察改革涉及檢察權與其他權力之間的關系，如檢法關系、檢警關系、檢察機關與人大的關系等。而這些關系的調整與規范，單單依靠檢察機關單兵突進的方式顯然不可能完成，也只有人大才有權力與權威推進憲法層面的檢察改革。在《決議》中可以看到，不少內容涉及檢察機關與其他機關的關系。例如，全市公安機關、人民法院和刑罰執行等單位應當嚴格依照法定權限和程序行使各自的職權，自覺接受并積極配合人民檢察院的法律監督。全市各級人民政府應當支持人民檢察院依法開展工作。各行政執法機關應當與人民檢察院建立必要的溝通聯系、信息共享機制，并完善相關措施和責任，促進行政執法與刑事司法的有效銜接，等等。這些內容無疑必須由人大進行調整，這也是太原市人大常委會這一舉措的啟示。當然，以人大為主導進行的改革模式并不否認檢察機關在檢察改革中的重要地位，相反，正是因為檢察機關在我國憲政體制中的重要地位，才必須由人大主導檢察改革。根據我國的憲政體制，檢察權是與行政權、審判權、軍事權并列的一種權力，在人民代表大會制度下，共同對人大負責。檢察機關法律監督權由人大法律監督權派生而來，必須自覺接受人大監督既然司法制度的設計，賦予了檢察機關對訴訟監督實行法律監督的法定職能，人大為什么不通過監督“監督者的監督工作”，來發揮司法制度內在的優勢，來推動解決司法不公的問題?根據我國現有法律規定，嚴格意義上的法律監督就是人大的法律監督和檢察機關的法律監督。人大法律監督是國家權力機關的法律監督，是具有最高法律地位的法律監督。人大完全可以通過發揮自己監督的職能和作用，以發揮司法系統內部監督制約作為法律監督的著力點和突破口，維護司法公正，從而提高人大監督工作的實效。

檢察機關是專門的法律監督機關，其監督的權力是人大派生出來的，接受人大監督是一項重要的憲法原則。檢察機關自覺接受人大對檢察機關的監督，才能把握正確的政治方向，才能落實執法為民的宗旨，才能落實“強化法律監督，維護公平正義”的工作主題，才能全面加強檢察機關法律監督能力建設。近年來，太原市人民檢察院把積極爭取和自覺接受人大監督，不斷規范接受監督的形式，拓寬接受監督的渠道，確保了檢察工作深入健康發展。在法律規定的方式基礎上，先后制定了一些主動接受人大監督的制度規定。

檢察機關法律監督有局限性，人大法律監督是重要保障和支持

檢察機關的法律監督是人民檢察院作為特定的國家機關在法律授權的范圍內對特定的對象進行監督。人大的法律監督是一種宏觀上的監督，它可以對本區域帶有全局性影響的工作進行監督。從監督的效果上看，人大的監督具有決策的性質。人大的法律監督可以為檢察機關的法律監督創造良好的條件、營造良好的執法氛圍。2007年市人大常委會主任會議專題聽取了市人民檢察院關于開展法律監督工作情況的報告。2008年市人大常委會會議專題聽取和審議了市人民檢察院關于我市開展刑事和解工作情況的報告。2009年市人大常委會主任會議專題聽取了市人民檢察院關于民事行政檢察工作情況的報告。為了進一步推進檢察機關預防職務犯罪工作，省、市人大把檢察機關預防職務犯罪工作列為市、區檢察院一項重點工作進行宣傳，取得較好的社會效果。市人民檢察院主動接受市人大及其常委會的監督支持，強化了各項措施，加大了辦案力度，創下了幾年來查辦案件的最好成績，受到上級的肯定。在人民代表大會制度下進一步加強檢察機關法律監督的途徑和方法

在現有政治架構下，檢察機關應該把人大法律監督作為強化檢察機關法律監督的重要支持和保障，進一步發揮好檢察機關法律監督職能，主要應該做好下列幾個方面工作

(一)認真貫徹人大及其常委會的有關決議決定。重大事項決定權是人大重要的工作職能，決議決定具有普通執行的效力，可以對檢察機關的法律監督起到很好的推動作用。要不折不扣地執行決議決定的要求，體現人大監督的實效，維護人大監督的權威。要進一步統一思想，充分認識加強對權力的監督制約、建立公正高效的社會主義司法制度是我們共同努力的目標。檢察院要迎難而上，積極探索強化法律監督的有效途徑和方式，在法律規定的框架內，從有利于促進司法公正、有利于促進社會和諧穩定的目標出發，積極嘗試，認真總結，逐步推廣，使本檢察機關法律監督工作再上一個新水平。

(二)按照《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》和《太原市人大常委會機關貫徹實施監督法若干意見》的規定內容主動接受監督。監督法規定了聽取專項工作報告、進行執法檢查，開展詢問、質詢和特定問題調查等監督方式。人大可以對檢察機關采取不同的監督方式，通過監督“監督者的監督工作”，加強檢察機關的法律監督工作，從而提高檢察機關法律監督工作的實效。檢察機關要按照本級人大常委會的安排，圍繞確定的議題，主動向本級人大常委會就有關檢察機關履行檢察職能、檢察工作改革發展、公正執法以及社會穩定大局和關系群眾切身利益、社會普遍關注的重點問題作專項工作報告，必要時，應主動向本級人大常委會要求報告專項工作，實事求是地反映有關工作的進展情況、存在的問題和困難，爭取人大的監督和支持。人大要精心組織執法檢查，了解掌握涉及檢察法律監督的執行情況和存在的問題，提出審議意見和執法檢查報告。

(三)積極探索通過代表活動等有效的監督方式接受監督。除了監督法規定的監督方式以外，檢察機關還可以根據法律法規的規定，開拓其他的一些監督方式方法。如邀請代表視察。視察是人民代表大會閉會期間代表活動的一項重要內容，可以針對群眾反映的熱點問題和實質性問題進行。可以邀請人大代表開展執法評議，使人大代表了解檢察機關工作，提出改進工作的意見建議，并督促整改。通過執法評議等形式，推動和加強檢察機關法律監督。還可以通過認真辦理涉及檢察工作的代表的意見建議和人民群眾來信來訪的交辦督辦件，主動接受人大和人大代表監督。

對太原市檢察機關加強法律監督工作的建議

(一)著力強化法律監督意識。法律監督是憲法和法律賦予人民檢察院的職能和責任，是嚴格執法、公正司法，維護廣大人民群眾合法權益的體制性保障。加強法律監督，取得全社會的支持與認同，前提和關鍵是檢察機關自身要把法律監督工作放到應有的位置上。全市各級檢察機關要深入貫徹落實科學發展觀，始終把強化法律監督、維護社會公平正義作為檢察工作的根本任務，堅持打擊犯罪與履行法律監督職能并重，采取有力措施，著力解決監督不力的問題。要教育引導檢察人員深刻理解加強法律監督對于加快建設社會主義法治國家的重要作用，牢固樹立“立檢為公，執法為民”的執法觀念，不斷改進工作作風，增強依法履行法律監督職責、維護人民群眾合法權益的使命感和責任感。要強化自我監督意識，自覺將自偵案件納入法律監督工作范疇，完善內部監督。要在刑事訴訟活動中依法接受人民法院、公安機關的制約，處理好訴、辯關系，進一步深化檢務公開，接受社會監督，增強法律監督的透明度和公信力，使法律監督工作更科學、更全面。

(二)著力加大法律監督力度。全市各級檢察機關要積極、充分地履行法律監督職能，以人民群眾反映突出的執法不嚴、司法不公的問題為重點，加大法律監督力度。一是要進一步加強對刑事訴訟活動重點環節的監督，防止和糾正立案環節有案不立、以罰代刑以及立而不偵、違法立案等問題；防止和糾正偵查環節違法采取強制性措施和刑訊逼供的問題：防止和糾正審判環節量刑中罪刑不相適應的問題；防止和糾正刑罰執行和監管活動中違法減刑、假釋、暫予監外執行的問題，以及超期羈押等侵犯被監管人員合法權益的問題。二是要著力改進對民事、行政訴訟的法律監督，防止和糾正審判程序不規范、執法不統一、裁判不公正以及“關系案”、“人情案”等問題，切實維護司法權威。三是要繼續加強對同類案件的監督，通過開展專項調研、專項檢查活動，發現和糾正帶有傾向性的問題，促進執法、司法活動的進一步規范。四是要加大宣傳力度，擴大人民檢察院法律監督工作的社會知曉度，努力滿足人民群眾在法律監督方面的司法需求。

(三)著力提高法律監督能力。全市各級檢察機關要針對法律監督能力的薄弱環節，采取有力措施加以解決。一是要著重加強民事、行政檢察隊伍建設，調整充實力量，加大培訓力度，通過開展法律監督業務技能競賽、業務評比等崗位練兵活動，努力提高民事、行政檢察人員的專業素質和工作能力。二是統一和規范糾正違法通知書、檢察建議以及抗訴等監督形式提出的標準和程序，加強上級檢察機關的指導與檢查，不斷提高監督質量。三是要構建科學的、符合法律監督工作規律的績效考評機制，完善錯案認定標準和責任追究制度，確立正確的工作導向，充分調動檢察人員依法開展法律監督工作的積極性。

(四)著力完善法律監督工作機制。全市各級檢察機關要按照法律的基本原則和中央關于深化司法體制和工作機制改革的要求，勇于沖破思想禁錮，突破一些明顯不適應形勢的條條框框，深化檢察體制改革和工作機制創新，進一步完善法律監督工作機制，增強監督實效。一是認真研究履行法律監督職能與履行刑事訴訟職能的關系。研究規范正確運用公權力介入民事訴訟活動的范圍和程序。二是要進一步加強與人民法院、公安機關、司法行政機關和有關執法機關的溝通協調，共同探索和完善同步監督、跟蹤監督、監督與反饋、線索移送、信息共享、查閱案卷以及聯席會議等工作機制。三是要針對民事、行政法律監督薄弱的“瓶頸”問題，認真研究在不影響雙方當事人地位平等性的前提下增加民事、行政訴訟監督的途徑，改變法律監督工作不平衡的狀況。四是要研究探索防止濫用自由裁量權的監督方法，進一步探索對公安派出所執法行為監督的范圍，促進公正司法和嚴格執法。五是要關注法律規定雖不明確但人民群眾高度關注的執法、司法活動。如對民事執行工作的監督，雖然目前法律規定不明確，但中央政法委《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》中要求“明確對民事執行工作實施法律監督的范圍和程序”，全市各級檢察機關要與人民法院密切溝通，可以對這項工作進行一些研究探索，待中央進一步明確后再逐步推進。六是要繼續探索構筑和完善預防職務犯罪工作預測預警機制，拓展和延伸法律監督工作領域。七是要及時總結、完善在法律監督工作實踐中形成的經驗，認真加以推廣，不斷推進法律監督工作向縱深發展。

此外，相關執法、司法機關主動接受、密切配合的程度，直接影響到檢察機關法律監督工作的效果，為此，根據《太原市人民代表大會常務委員會關于加強人民檢察院法律監督工作的決議》，一是全市各級人民法院和公安機關、司法行政等機關，要依法自覺接受并積極配合檢察機關的法律監督，對檢察機關依法提出的監督事項，應當認真研究、及時反饋，切實糾正確有錯誤的執法、司法行為，并依法支持、配合檢察機關對法律監督工作進行的探索實踐。二是全市各級人民政府要支持檢察機關依法履行法律監督職責，督促行政執法機關嚴格執法，為檢察機關開展法律監督工作提供必要的保障。有關行政執法機關應當加強與檢察機關的溝通聯系，構建和完善行政執法與刑事司法相銜接的信息共享平臺，建立案件線索移送機制，確保檢察機關及時掌握在行政執法中發現的涉嫌犯罪的線索。對檢察機關發出的檢察建議，應當認真研究解決并及時回復。三是報刊出版、廣播電視、網絡傳播等媒體應當加強對人民檢察院法律監督工作的宣傳，提高法律監督的社會認知度。公民、法人和其他組織應當積極舉報職務犯罪，反映執法和司法活動中的違法問題，對人民檢察院法律監督工作予以協助和配合，為法律監督工作創造良好的社會環境。