基礎設施PPP項目的KPI評價標準設定研究及案例分析

摘要：文章在對大量國內外文獻進行分析的基礎上，理論與實踐結合，針對基礎設施PPP（Public Private Partnership）項目的26個KPI，運用四個等級來衡量其實施情況，建立了基礎設施PPP項目KPI評價標準體系，并運用此標準體系對香港迪斯尼項目運營期的實施績效進行了評判。

關鍵詞：PPP；績效評價；關鍵績效指標（KPI）；評價標準

一、 PPP項目績效評價

PPP模式通過政府與私營部門的合作共同發展基礎設施，實現參與各方的利益，提高資金使用效率并共同承擔責任和融資風險， 為基礎設施建設開辟了新的資金來源，提高公共服務供給的數量、質量和效率，是一種解決公共產品供給不足的創新模式。在我國，PPP模式也越來越多的被應用到基礎設施的建設與運營，獲得了有效的發展。然而，在PPP項目漫長的特許經營期內，如何通過有效的管理與控制確保PPP模式的目標得以實現，如何促進PPP項目達到最優產出并能衡量產出的變化，都是在PPP模式的運行中值得思考的問題。面對PPP模式出現的許多問題，有必要深入研究PPP項目全生命周期內的績效表現，通過有效的績效管理促進PPP項目的產出，并促進公共產品的社會福利最大化。

績效評價作為對公共資源的使用和管理的一種有效衡量、評價與監督手段，在英美等發達國家的發展已有近百年的歷史，并逐步形成各具特色的績效評價體系。PPP項目績效評估的目的，在于通過全面的總結，不斷提高PPP項目決策、設計、施工、管理、運營的水平，達到合理利用資金、提高投資效益、改進管理、促進生態平衡、提高公共產品供應能力和質量、公眾福利最大化等目的，同時為制定相關政策等提供科學依據。通過績效評價，反映出項目決策、建設、運營等階段中出現的一系列問題，并將各類信息反饋到管理決策部門，可以檢驗項目投資決策的正確與否，促進項目全生命周期中各項工作的不斷改善，從而構成完整的績效管理系統。同時通過有效的績效管理可以不斷促進PPP模式在我國應用的規范化、標準化，展現良好的政府形象，更好地吸收民間資本，推動基礎設施的建設和運營。

但是，在我國PPP項目的績效評價系統卻相對空白，缺少統一的評價標準、評價機制、評價方法、評價機構，而且評價結果沒有約束力。因而，迫切需要建立一個出色的績效管理系統來引導基礎設施PPP項目的發展，在PPP項目關鍵績效指標的基礎上，建立適合的評價標準，進而形成系統完善的績效管理系統。

二、 PPP項目的關鍵績效指標

關鍵績效指標（KPI）通過對目標層層分解的方法使得各級目標不會偏離組織戰略目標，能很好地衡量團隊績效以及團隊中個體的貢獻，起到很好的價值評價和行為導向的作用。對于PPP項目的績效管理而言，要求KPI應當緊密地圍繞PPP項目的績效目標，充分實現項目目標要求。PPP項目的KPI應當全面反映PPP項目在各個不同階段的績效變化，并能適應不同利益相關者的需求，這些KPI應當能夠如實反映項目的執行效率、效能、經濟性和伙伴關系的波動。同時KPI也強調PPP項目特有的決策階段的影響。

本文在KPI的理論基礎上，通過文獻閱讀與總結從PPP項目的物理特征、財務融資和市場發展、創新和學習性型組織的構建、利益相關者滿意度以及進度控制等角度，識別并判斷出PPP項目的KPI，如圖１所示，圖中的KPI是根據文獻中的研究成果得到的。

三、 KPI評價標準設定

本文采用世界通行標準法、國內文獻綜述法、專家經驗判斷法、綜合分析法、類推法等多種方法，結合定量的數據和定性的主觀判斷將PPP項目的KPI評判標準按照“差”、“中”、“好”、“極好”四個等級來衡量，具體的標準按照前期、建設和運營三個階段如表1至表3所示。

（1）世界通行標準法：參照世界先進國家通行的標準做法，如KPI3、KPI4、KPI5、KPI8等指標參照國際通行經驗做法來加以劃分等級。

（2）國內文獻綜述法：參考國內外已有研究成果，根據動態性、可比性原則適當調整。

（3）專家經驗判斷法：有些指標既沒有已有研究成果可資借鑒，又缺乏定量的經驗研究數據，則采用專家經驗判斷法來劃分關鍵績效指標的評判標準，如KPI1、KPI2等指標。

（4）綜合分析法：綜合前述幾種方法，對一些國際上通行的指標、而因我國國情不同而存在差異的一些指標，采用綜合分析法，如KPI11、KPI16、KPI19、KPI24、KPI25等指標。

（5）類推法：根據其他類似項目的相關指標類推得到基礎設施PPP項目的KPI評判標準。如KPI12~KPI15、KPI23、KPI26等指標的評價標準分別根據普通建筑項目指標的評價標準結合PPP項目的具體特征及參照我國國情加以確定的。

四、 香港迪斯尼樂園PPP項目案例分析

1999年12月10日，香港特區政府與華特迪斯尼公司（Walt Disney Company，WD）達成協議共同（下轉第49頁）興建香港迪斯尼樂園（第I期），由雙方共同成立的合資公司—香港國際主題公園有限公司負責興建和營運。香港迪士尼樂園采用的是PPP模式中的聯營體方式。迪斯尼樂園是香港政府在1997年金融危機后用以振奮人心的項目，希望其可以為香港帶來經濟刺激效應。自2005年開園以來，已運營5年有余，對于此項目，主要的目標在于獲得巨大的經濟收益和大量的就業機會以促進香港的經濟發展。采用前述的評價標準可以對目前運營階段實際KPI的完成情況進行評價，如表4所示。

公眾滿意度對于PPP模式的運營至關重要，根據文獻，90%訪客對樂園感到滿意，而且92%的訪客有意重訪，也有部分游客對迪斯尼的“霸權文化”存有異議，故KPI22判為“好”。

數據顯示，香港迪斯尼樂園2009年全年營運收入25.41億港元，主要來自門票銷售、酒店住宿以及商品銷售和餐飲服務，營運成本支出為26.11億港元，雖然同比減少4％，但2009財政年度凈虧損仍高達13.15億港元，短期未必能夠實現盈利。故KPI12及KPI23均判為“差”。

據香港立法會披露的香港特區政府1999年11月16日行政會議的內容，香港迪斯尼的建園設想分三期進行，目前僅建成開放了第一期。目前華特迪斯尼公司更熱心于上海迪斯尼樂園的建設，導致香港迪斯尼樂園面積不到整體規劃的一半，是“世界上最小的迪斯尼”。樂園建設進度規劃的不完善，加之經營不善，盈利狀況堪憂。故KPI14判為“差”。另一方面，由香港特區政府與迪斯尼公司共同成立的合資公司香港國際主題公園有限公司內部團隊氣氛良好，分工明確，雙方存在較好的溝通和交流，但團隊開放性并不高。故KPI16判為“好”。

園區自開放以來，對安全的重視程度很高，雖然出現過一定的事故，但幸無人員傷亡事件發生，對每次事故的發生園區都能做出迅速的反應和補救措施并積極減少損失概率于損失程度，減少各種風險的潛在影響。故KPI18及KPI19判為“好”。

2009年7月華特迪斯尼公司與香港特別行政區達成香港迪斯尼樂園擴建協議，按照擴建計劃，2014年前將陸續建成全球獨有及亞洲獨有、針對年輕客群的3個全新主題園區以增強園區的趣味性及競爭力。但是上海迪斯尼樂園的興建，預計園區游客數量將會減少20%，這將對園區的市場開發能力提出極大的挑戰。故KPI25判為“好”，而KPI24判為“中”。

香港迪斯尼樂園公布的年度財務報告顯示，在截至去年10月3日的2009財政年度，收入25.4億港元，凈虧損為13.15億港元。隨后相關報道顯示香港迪斯尼樂園2010年有望在利息、稅項、折舊、攤銷前收益（EBITDA）基礎上實現盈利。故KPI26判為“中”。

由此可以看出，香港迪斯尼樂園項目運營期的實施過程中，有一半指標的運行存在問題，說明目前樂園的運營存在很大的問題。這些指標大多涉及香港國際主題公園有限公司的市場經營及財務狀況，對此私營機構方華特迪斯尼公司應該結合中國文化修正管理方式，加強樂園的日常運作管理，盡量減少固定成本，做好成本控制工作并提高運作效率。

參考文獻：

1. 袁競峰. 基于VFM的PPP項目績效管理研究.南京：東南大學博士學位論文，2009.

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基金項目：國家自然科學基金項目“基礎設施PPP 項目殘值風險動態預測與監控方法研究”（71001027）；教育部人文社科基金項目“基于價值鏈增值的保障性住房PPP模式供給研究”（09YJCZH014）。

作者簡介：李啟明，博士，東南大學土木工程學院建設與房地產系教授、博士生導師；Skibniewski Miroslaw J.，博士，教授，博士生導師，美國馬里蘭大學Clark工學院講座教授教授；袁競峰，東南大學博士，東南大學土木工程學院建設與房地產系講師；季闖，東南大學土木工程學院建設與房地產系碩士生。

收稿日期：2010-10-22。