改革煙草財政才是真正的禁煙

中國禁煙往往是從控制需方入手，導致最后執行成本很高，而禁煙也最終難以落實。而國外的經驗表明，如果禁煙能夠從供方入手，各地不依賴于煙草財政，那么這個局面將可能會有大幅度的改變。

5月10日，衛生部官員在衛生部新聞發布會上透露，自2011年1月起，中國內地將在所有室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具和其他可能的室外工作場所完全禁止吸煙。這標志著中國的禁煙場所將從公共場所拓展至所有的場所，因為在以往地方性的控煙條例中，禁煙場所局限于公共場所，對于工作場所卻鮮有涉及。

為什么工作場所禁煙會如此之難?至少存在兩個方面的原因。首先是執行難。雖然各地的禁煙條例都確定了違反該條例的法律責任，如《上海市公共場所控制吸煙條例》第二十一條規定:“個人在禁止吸煙場所吸煙且不聽勸阻的，由本條例第十八條規定的有關部門責令改正，并處以五十元以上兩百元以下罰款。”但是由于執法人員缺乏，且舉證難度頗大，導致了絕大多數違反該條例的吸煙者并未得到處罰。

其次是習俗的慣性。在習俗上，香煙已經成為不少場合必不可缺的物品。在婚宴上如果新人不給來賓遞送香煙，則會被認為是失禮;“煙酒不分家”的消費習慣，使得禮品市場上從不缺乏高檔煙，那些原本是對人體健康有害的高檔煙儼然已經成為身份的象征。正是在習俗的作用下，中國的煙草消費市場成為內需最為旺盛的市場之一，2006年的數據表明，全球11億吸煙者中我國約有3.5億，同時中國年產卷煙3700萬箱。

也正是因為這方面的原因，不少地方的控煙努力都遭遇了曲折。如《廣州市公共場所控制吸煙條例(草案審議稿)》提交廣州市人大常委會會議第二次審議時，就被以“不符合廣州實際”為由，刪除了“辦公室、會議室、禮堂等工作場所禁煙”的規定。直至被媒體知悉并廣為傳播之后，《條例》三審時才增加了工作場所為禁煙區域。

在這樣的背景之下，2011年起在內地幾乎所有場所禁煙能否取得成效，可能還要打一個問號。更為重要的是，中國的禁煙運動除了以上兩個難題之外，還存在一個更為根本性的體制頑疾:當以衛生部為主導的政府機構為禁煙而努力工作時，還有政府機構以提高煙草消費量為己任。

國家煙草專賣局就是這樣的一個機構。當衛生部在為履行世界衛生組織《煙草控制框架公約》而不懈努力時，國家煙草專賣局卻在為擴大煙草銷售量而沖刺。據5月10日“煙草在線”網站提供的“國內煙草一周綜述”，國家煙草專賣局對中國煙草工業描繪的藍圖是:爭取用五年或更長一段的時間，著力培育2個年產量500萬箱、3個300萬箱、5個200萬箱定位清晰、風格特色突出的重點骨干品牌，努力形成12個銷售收入超過400億元的品牌，其中6個400億元以上，4個600億元、1個1000億元以上。這么多的煙草賣給誰?雖然會有少部分出口，但是絕大多數的香煙還是要通過中國這個龐大的內需市場來消費。

政企合一決定了國家和地方各級煙草專賣局最大的任務就是發展煙草工業，它們所關注的中心永遠是煙草消費額和相關稅收的增加。而在一個以內需消費為主的市場上，越是強大的煙草工業越可能會對該國的公共衛生造成損害。最后的結果是，通過煙草工業而獲得的巨額稅收，最后要以個人和政府巨額的醫療支出而顯示出來。

世界衛生組織在《煙草控制框架公約》中指出，一個國家的控煙要通過“減少煙草需求的價格和稅收措施”和“減少煙草需求的非價格措施”來實現，也就是從供需雙方來控制禁煙。但是反觀中國，禁煙往往是從控制需方入手，導致最后執行成本很高，而禁煙也最終難以落實。而國外的經驗表明，如果禁煙能夠從供方入手，各地不依賴于煙草財政，那么這個局面將可能會有大幅度的改變。

也正是從這個意義而言，衛生部的禁煙舉措只是一個治標之舉，更深層次的問題還需要根除煙草財政。唯有此，禁煙才可能順利。