鄉鎮黨代表監督能力現狀及提升措施

發展黨內民主，加強黨內監督，是堅持黨的性質和宗旨，保持和發展黨的先進性的內在要求和重要體現。大力加強基層黨內民主監督，促進黨組織和廣大黨員在黨內生活中樹立民主監督意識，能夠在全社會產生巨大影響力、帶動力。近幾年，江蘇省鹽城市積極探索試行發揮鄉鎮黨代表監督作用，建立了黨代表群眾工作法、黨代表決策聽證、民主議事、民情懇談、信訪接待、視察調研、詢問質詢和提案提議等黨代表監督工作載體，得到中央有關部門和江蘇省委的充分肯定，在國內引起了積極的反響。筆者結合完成江蘇省社科基金項目課題，對此進行了跟蹤調查，并重點對鄉鎮黨代表的監督行為能力現狀以及提升措施作出初步思考。

一、鄉鎮黨代表監督行為能力的制約因素

(一)代表素質不高，結構不合理，難以有效發揮監督作用。黨代表素質是發揮黨代表監督作用的前提和基礎。從調查情況看，黨代表的整體素質與發揮作用的要求還不相適應，主要表現在以下幾個方面:一是民主意識缺失。由于黨內平時以下級服從上級、個人服從組織、少數服從多數等方面的教育居多，對如何引導基層黨員正確行使自己的民主權利有所忽視，束縛了黨員思想。二是自身素質偏低。據調查，鹽城市某縣級市鎮級黨代表中，大專以上文化的僅占19.6%，高中文化的占38.1%，初中及以下文化的占42.3%，同時年齡結構呈現老化趨勢，平均年齡達47.9歲，個別鄉鎮的黨代表平均年齡超過了50歲。三是黨代表隊伍結構不合理。據調查，鄉鎮黨代表構成中，鎮村及企事業單位領導干部一般占70%左右，來自基層一線普通黨員的比例偏低，而農村種養大戶、企業專業技術人員的比例僅占5%左右，缺乏代表性，導致鄉鎮黨代會一定程度上變成了鎮、村、單位領導干部大會，基層普通黨員的意見和心聲難以真正得到表達。

(二)代表數量過多，影響了監督效率。鄉鎮黨代會的代表數量，現在一般是總人口的3%～5%，黨員數的1%～3%，在鹽城市某縣23個鄉鎮中，黨代表少的有50～60人，最多的達180人。而同級人大代表的人數少的只有黨代表的一半，多的也不會超過黨代表的2/3。由于黨代表的人數過多，一些鄉鎮在召開黨委會議時，只能請代表中的代表參加，這無形之中將代表劃分了等級。由于黨代表的人數過多，不可避免地存在一些人浮于事的現象，在一定程度上制約了黨代表的監督效率。

(三)黨務工作透明度不高，黨代表知情權缺少應有的保障。知情權是黨代表監督的基本前提，可在有的鄉鎮敏感的部門和敏感的事項，往往被黨委政府借“不便公開的事項”而加以“封鎖”，比如人事任免、財務收支、項目招投標等，缺少應有的透明度。據筆者對鹽城市內16個鄉鎮調查統計，有的鄉鎮黨代表對黨委政府重大事務以及相關部門工作的了解極為有限，認為“了解”的占16.2%，“了解一些”的占73.6%，“不了解”的占13.4%。對黨務公開，認為“公開到位”的占13.6%，“只公開不太重要的事項”的占64.5%，認為“黨務工作神秘化，公開不夠”的占19.2%。由于黨務公開只是原則性規定，哪些事項應該向黨員或黨代表通報，黨內有關制度并沒有統一具體的規定，這無疑制約了黨代表監督工作的順利開展。

(四)黨代表年會制監督有時流于形式。1999年以前，鄉鎮的黨代會一般每3年召開一次，黨代表只在會上聽取和審議一下報告、履行一下選舉新一屆黨委會的權利。會后一般不再召集活動，黨代表的權利和義務在閉會期間似乎消失了。1999年以后，黨代會和人代會都實行了5年任期為一屆，部分縣(市、區)試行了黨代會年會制，每年一次集中召開會議，代表參與審議年度工作、討論重大決策、民主測評干部等，黨代表的主人翁責任感受到激發、黨群關系進一步密切、黨委民主科學決策水平得到加強，產生了比較積極的影響。黨代表年會制是加強黨代表監督、實踐黨內民主的重要途徑和載體，但這種監督模式在運行中仍然存在一些問題。一是會議質量不高。鄉鎮黨代會一般都是按照程序完成會議的各項議程，往往只注重形式、不注重內容。二是閉會工作停滯。閉會期間，常任制代表監督工作沒有具體的體現和工作內容，既沒有人安排活動，也沒有代表主動遞交意見和建議。

二、提升鄉鎮黨代表監督行為能力的路徑

(一)創新黨代表“進”“退”機制。黨代表的產生直接影響到黨代表監督工作的質量。一方面，要建立與黨代表任期相適應的黨代表產生渠道。黨代表要具有代表性，必須要有廣泛的群眾基礎。切實通過民主提名、差額選舉、競爭等機制產生黨代表，以保證黨代表的民意性。另一方面，要建立正常的黨代表“退出”機制，有些黨代表雖經民主選舉產生，但未真正發揮應有的作用。對這些不能發揮參政議政作用、監督行為能力較弱的黨代表，本鎮黨員可以提請鎮黨委同意，通過適當的途徑要求撤換，另選代表。這種“進”“退”機制的建立，可以激發黨內民主活力，提高基層黨組織的戰斗力，保持黨的先進性。

(二)優化黨代表結構比例。鄉鎮黨代表結構比例，體現了黨代會的民主性，也直接關系到黨代會權力的行使。目前鄉鎮基層黨代表的構成存在著不適應黨代會任期要求的問題。由于市、縣兩屆黨代會黨代表中的領導干部比例較高，一般都在68%以上，那么，上行下效，鄉鎮一級黨代表中的領導干部也都占代表總數的70%以上。這在一定程度上引發了“領導代表”與代表監督權行使間的矛盾。雖然黨員領導干部代表的議事能力客觀上高于黨員群眾代表，但其缺陷也非常明顯，這造成了監督者與被監督者的角色尷尬。如果代表不參加有關監督活動，不能全面地掌握情況，這種黨代表也只能僅僅是一種政治榮譽。因此，鄉鎮基層的黨代表一定要體現基層性、群眾性，正確處理好黨代表的廣泛性與黨的先進性的關系。這就需要鄉鎮黨委在組織推選黨代表工作中，注意自覺減少領導干部的比例，盡可能增加社會各階層的黨代表比例，使選出的黨代表能切實反映不同層面黨員群眾的呼聲和意愿。

(三)通過學習培訓，提升黨代表參與黨內事務的能力。黨代表的素質關系到黨內民主監督的水平。鄉鎮黨代表要行使監督權，有效地介入黨內重大決策過程，不但要求黨代表具有高于普通黨員的政治素質和工作表現，還要有較高的黨內議事能力。一方面，通過有計劃地學習培訓，提升政治理論素養。市、縣委組織部、黨校，要把縣鄉黨代表培訓列入黨校主體班次培訓計劃，納入干部教育培訓工作體系，凡新當選的黨代表都必須在本年內到黨校接受黨代表專題教育培訓，為黨代表學習培訓提供組織保證。另一方面，建立和完善黨代表調研制度。調查研究是黨代表履行民主監督職責的基本功。針對目前存在的“給代表提要求多，聽代表意見少;代表被動與會多，主動調研傳遞黨員群眾呼聲少;黨代表反映基層訴求渠道不暢”的現象，鄉鎮黨委對黨代表要作一些硬性指標規定，要求黨代表針對本鄉鎮及本單位改革發展和黨建方面的重大課題，以及涉及當前黨員干部和群眾切身利益的難點問題，深入開展調查研究，每年完成1篇有較高質量的調研報告。要充分發揮黨代表在下情上達方面的作用，明確要求黨代表要建立聯系點，要構筑黨代表“專用通道”，真正使基層一線的群眾呼聲通過黨代表反映到決策層，既為黨委政府提供決策參考，又通過調研活動了解民情，提高黨代表的議事能力。

(四)細化監督方式，規范監督程序。黨代表監督工作是一項全新的工作，必須有章可循，有序開展。在鄉鎮黨代表大會召開期間，鄉鎮黨代表依據黨章等黨內有關規定享有監督權利，履行監督職責。在黨代表大會閉會期間，鄉鎮黨代表可通過以下方式行使6項監督權利:一是提出提議或建議。有權以個人或聯名的方式，以書面形式向鄉鎮黨委、紀委就經濟、社會和黨的建設的重要問題提出提議或建議。二是聽取情況通報。有權了解和參與所在鄉鎮黨委的重要黨務活動。鄉鎮黨委在召開研究重要決策、重大項目安排和大額度資金使用等重要事項會議時，應當邀請相關鄉鎮黨代表列席會議，接受黨代表對決策過程的監督。三是開展調研和視察。鄉鎮黨委、紀委應當定期、不定期地組織鄉鎮黨代表開展調研和視察。四是進行詢問和質詢。有權就特定問題向有關監督對象進行詢問。詢問一般應以書面形式提出，被詢問人應實事求是地作出說明;詢問人對被詢問人所作說明不滿意的，可以提出書面質詢，被質詢人必須在一定期限內作出解釋。詢問和質詢會應在鄉鎮黨委、紀委組織下進行。五是參與特定問題調查。受鄉鎮黨委、紀委的委派，有權就特定問題參與調查并提出處理建議。六是提出罷免要求或撤換建議。發現監督對象存在突出問題的，有權按照黨內有關規定向黨組織提出罷免要求或撤換建議。對鄉鎮黨代表提出的罷免要求或撤換建議，有關黨組織應當認真研究，調查處理并作出反饋。

(基金項目:本文系作者主持的江蘇省2009年度社科基金項目《常任制視野下鄉鎮黨代表監督機制研究》(09DJD012)、江蘇省黨校系統2010年度調研課題《常任制視野下縣鄉黨代表監督機制科學化研究》(蘇委校[2010]96號)的階段性成果。)

(作者單位 中共鹽城市委黨校)

編輯/張玉玲