鄉村債務的起因與化解

20世紀80年代后期，我國鄉村組織出現了債務問題。舊有的鄉村債務是否在化解?在新農村建設全面推開的背景下，有沒有因此形成新的鄉村債務?如何化解舊的鄉村債務以及如何避免新的鄉村債務形成?

本研究首先對目前的鄉村債務狀況進行調查，在此基礎上對鄉村債務的起因及化解進行分析，側重從城鄉公共財政一體化的視角對鄉村債務的形成進行更為宏觀和更深層次的研究。

2009年夏，本項目組在河南境內14個行政村進行了走訪調查。這14個行政村主要分布在河南省的豫東平原、西部及北部丘陵地帶以及南陽平原地區，有一定的代表性。

一、鄉村債務的特點

根據調查所獲得數據，先對14個行政村的鄉村債務狀況進行描述，以弄清目前鄉村債務的實際狀況。表1報告了調查的結果。

據表1及訪談，我們對目前鄉村債務作以下歸納:

1. 鄉村債務普遍存在但人均債務量普遍并不大

14個所調查的村中，12個村目前仍有鄉村債務，占調查村數的86%，只有2個村沒有，因此，村級債務仍然普遍存在。其中北寨村與松樹坪村的債務總量較大，分別為250萬和200萬，最少的韓大寺村只有1.5萬。而這些數目除以村人口數之后，人均債務量普遍并不很大，大體在人均100元左右。

2. 和目前鄉村的償還能力相比，債務負擔仍較重

由于村級組織大多沒有集體經濟，上級撥款量又較少，因而財政收入總量少，鄉村債務總量與村級年財政收入總量相比，債務負擔仍較重，有的甚至大大超出了鄉村的償還能力。鄉村債務總量占村級年財政收入的比例為86%。南寨村債務總量與年財政收入比例高達27:1，也就是說，即使南寨村的各項工作和發展處于停頓狀態下，也需要27年的時間才能將債務償還完畢。

3. 少部分村人均債務量也相當大

北寨村與松樹坪村的債務總量較大，分別為250萬和200萬，人均債務量北寨村為1200元，松樹坪村為2200元。

4. 收入主要依靠上級撥款

村級財政收入主要依靠上級的撥款，來源單一，且撥款的數量較少，根本不足以支持村級組織的正常運轉和鄉村發展。少部分村的其他收入主要是出讓村里有限的土地而獲得的一次性收入。如果村級組織不能找到穩定長久的收入來源，最終只能陷入拮據不堪的財政困境。

5. 所欠信用機構債務量較大，清還需要較長時間

調查顯示，信用機構借款與個人借款成為鄉村債務的主要來源，分別占74%與26%。由于信用機構屬于公有制，代表集體利益的村委會向信用機構借款則屬于“兄弟”之間的借款，并且不少鄉鎮政府組織為村集體的借款作擔保，一旦債務形成，沒有償還能力的村委會對債務則是能拖就拖，導致了鄉村債務的長期存在。個人借款雖然所占比重不大，但利率相對較高，而且作為具體債權的個人多主動催促債務償還，村委會對個人借款還款積極性較高。然而，由于每年的收入有限，對債務總量尤其是對信用機構的債務量償還能力有限，從而造成鄉村債務長期化。

6. 在傳統的債務構成中基礎設施建設費用較大

調查顯示，在2006年前形成的債務中，基礎設施建設所占比重最大，有的甚至達到很高的比例。南寨村基建費與村級年收入比高達30:1。

7. 新農村建設有可能導致新的鄉村債務產生

調查顯示，在所調查的14個村中有4個村因新農村建設形成或將要形成新的鄉村債務。北寨村計劃建設文化大院和養老院，預計投入300萬，估計將有200萬元的缺口。松樹坪村計劃開發旅游區，預計缺口50萬。如果項目按計劃如期實施，那么將形成新的巨額鄉村債務。

二、鄉村債務形成的原因分析

調查中發現，鄉村債務的形成主要有新農村建設、基礎設施建設、興辦集體經濟、應酬來往費和墊交稅費五項具體原因，五項具體債務因素占所調查鄉村債務總量的比例分別為47%、34%、13%、4%與2%。下面對鄉村債務形成的原因進行具體分析:

1. 新農村建設形成的債務

新農村建設的基本內涵是:“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。“村容整潔”這一條往往被各地當做重點工作。交通線、縣市與鄉鎮臨近處等則往往是建設新農村的重點示范區，上級政府撥付部分項目款項，有條件沒條件的村都要安排一定的建設量。由于村級收入有限，加上以往債務的累積，很難支付這筆新農村的建設量，從而形成新的鄉村債務。

2. 公共基礎設施建設形成的債務

鄉村公共基礎設施主要包括路、橋、水利、學校、電力通訊等。就所調查的有鄉村債務的12個村而言，基礎設施建設所形成的債務在整個債務總量中所占比重達到34%。有些村由于鄉村基礎設施建設花費較大，成為這些村債務的主要組成部分，如楊呂村的基礎設施建設所形成的債務12萬元占債務總量21.5萬元的56%。公共基礎設施建設多屬于較大的工程項目，需要較大的資金量，而對幾乎無收入來源的相當數量的村集體，向村民集資就成了其主要的籌資渠道。

3. 集體經濟形成的債務

因興辦集體經濟造成鄉村債務的事例也屢見不鮮，在我們調查中就有山村因開發旅游欠債的現象。集體經濟興辦容易造成鄉村債務的直接原因是產權不明晰、權責不對等。村辦集體經濟大都以村委會名義進行，在運行過程中所有事宜也是以村組織的名義進行。然而，經營不善所形成的債務也就自然地落在了村委會身上。

4. 應酬來往、公款私用形成的債務

村長、支書每年都有不小的開支用于應酬。在我們調查中這一類債務占債務總量的比重約為4%。村里每一戶人家的婚喪嫁娶，本鄉甚至縣城鄰鄉領導干部的事情也需要一定的支出，逢年過節的吃喝送請也會花費不少。一般這些錢由村長個人出，而村長作為“一把手”，有時個人與集體分不清。其實，村長等基層干部的工資很低而且還經常不能按時發放，公款私用也就在所難免。比如，在調查中發現某地村長每月工資只有180元，而工資還要與績效相聯，因此每年都不能如數領到工資。連這樣低的工資都沒有保障，基層干部開展各項工作自然會產生問題，要么消極應付，公款私用，要么就不斷舉債。

5. 墊交稅費形成債務

墊交稅費主要是墊交水費和超生罰款即社會撫養費，還有部分地區是為完成上級的農業稅賦任務，在民權、內鄉縣等地發現有這類情況。在這些地區因墊交稅費而形成的債務占這些村所有債務的30%左右，最低約為12%，最高約為60%。墊交稅費主要是由于村委會為了在規定時間內完成鄉政府交給的任務先行墊交，但事后未能完全收繳上來。實際上有些村就是因為沒完成收繳稅費任務而被鄉鎮政府從辦公經費里扣除了，并不是自愿墊交稅費。辦公經費被克扣，但基本工作仍要完成，村干部就要自己掏腰包或者自籌資金完成工作。因此，辦公經費因墊交稅費而最終形成債務。

以上分析的五個原因在其他文獻中多有提及，但以往的文獻缺少更深層次的分析。以下我們將基于城鄉公共財政一體化的視角對鄉村債務形成的原因進行更為宏觀和更為深入的分析。

三、基于城鄉一體的公共財政視角分析

取消農業稅就意味著，鄉村的公共產品將主要由城鎮居民納稅來負擔。中國正處于城鎮化上升發展時期，《中國統計年鑒(2009)》數據顯示，中國城鎮化水平只有45.7%。而河南情況又更為突出，《河南省統計年鑒(2008)》數據顯示，河南省城鎮化率只有34.2%。就全國來說，45.7%的城鎮化率也就意味著要依靠不到全國人口一半的城鎮居民納稅來提供超過全國人口一半的鄉村居民的公共產品;而就河南來說，34.2%的城鎮化率也就意味著要依靠全省三分之一的城鎮居民納稅來提供占全省居民三分之二的鄉村居民的公共產品，這就決定了所能提供的公共財政資源難以充足，這在河南尤甚。總而言之，由城鎮居民納稅為鄉村居民提供公共產品就很難避免。要么鄉村公共產品供給不足，要么就形成鄉村債務。

鄉村公共產品供給不足，必然影響農業勞動生產率的提高，甚至導致農村防御自然災害的能力大幅降低。比如，2009年河南旱災，2010年西南旱災所導致的嚴重損失和鄉村水利設施長期得不到改善甚至廢弛有著直接的關系，而這又和鄉村財政資源的不足有著直接的聯系。因此，這讓我們對減輕農民負擔問題有一個更全面和更深入的思考:如果農民的直接負擔減輕了，但導致鄉村的公共產品供給嚴重不足，則既可能影響鄉村勞動生產率的提高，也影響農民收入水平的增加，在遇到較大自然災害時還可能因此大幅降低農民的收入水平。

由城鎮居民納稅為鄉村居民提供公共產品還可能降低資源配置的效率。降低資源配置效率的表現其一是:農產品的價格扭曲與過量消費。

降低資源配置效率還表現在:糧食直補和取消農業稅在一定程度上阻滯了城鎮化進程。根據我們所做的另一項調查，約有15%的受訪者表示糧食直補和取消農業稅動搖了其外出務工的念頭。根據《中國農業統計年鑒(2008)》，2007年第一產業從業人員占全社會從業人員比重為40.8%，而第一產業的增加值占國內生產總值比重為11.3%，這就意味著，占全社會40.8%的從業人員只生產出11.3%的國內生產總值，由此，農民的收入很難得到有效提高。因此，解決農民收入問題的關鍵之一在于減少農民，加快城鎮化進程。顯然，種糧直補和取消農業稅雖在直接提高農民收入方面有一定的意義，但由于阻滯了城鎮化進程，其負面意義也是顯然的。

因此，我們認為，在現階段城鎮化水平還不夠高的條件下，主要依靠城鎮居民納稅為鄉村居民提供公共產品是必然不足和低效的。

四、要警惕新農村建設導致新一輪鄉村債務的增加

2006年中國在全面取消農業稅的背景下大力推進新農村建設。郝書晨等(2007)對實現新農村建設藍圖所需要的公共產品進行了歸納總結，見表2。新農村建設需要大量人財物的投入，也就是說，新農村建設導致對鄉村公共產品需求增大。但現在全面取消了農業稅，而城鎮居民納稅總量也相當有限，尤其在面臨快速城鎮化的大背景下，城鎮居民給鄉村居民在新農村建設方面的支持也注定是有限的。根據我們調查，新農村建設即使在年收入上百萬的村進行也有相當大的資金缺口。

我們建議，新農村建設一定要量力而行，尤其在舊的鄉村債務尚未償還的條件下，更要慎重。在這一方面，各級地方政府尤其要保持頭腦清醒。

五、對策和建議

鄉村組織財權小于事權的收不抵支狀況長期得不到扭轉，巨額的鄉村債務在目前經濟水平下很難在短時間內化解。雖然旨在化解鄉村債務并遏制其數量增長的相關措施逐步出臺，但目前取得的效果并不理想。為此，我們提出如下建議:

1. 上級政府要慎重開展達標評比

在鄉村債務的成因中有相當一部分是因為上級政府的達標工程，以達標工程為主的強制性任務不少又非鄉村所必需的公共產品。因此，上級政府一定要慎重開展達標評比，盡可能多地采取行政指導而非行政命令，充分調動基層工作者的積極性，讓鄉村居民自己決定自己的發展道路。

2. 借鑒西方發達國家農業補貼政策要結合中國國情

受西方發達國家農業補貼政策的影響，中國政府也不斷加大對農民的補貼，包括種糧直補、取消農業稅等。但我們要認識到，西方發達國家的農業補貼政策多是在工業化、城鎮化接近完成的背景下實施的，而我國工業化和城鎮化遠未完成，這就決定了主要依靠城鎮居民納稅無力有效保障鄉村居民的公共產品供給。

3. 鄉鎮企業的經營主體必須是自然人，而非村委會

以村委會名義興辦和經營集體經濟是造成鄉村債務的主要原因之一。因此，鄉鎮企業的經營主體必須是能夠獨立承擔法律責任的自然人，現有的集體經濟必須盡快改制。如此，鄉鎮企業因經營不善所導致的債務只會成為企業本身或自然人的債務，不會成為村委會的債務。

4. 準確定位村委會在稅費征繳上的責任

村委會只是村民的自治組織。如果村民欠繳上級部門的稅費，村委會有責任協助征收，但沒有墊交的責任。上級部門也沒有權力單方面扣除村委會的資金，包括上級部門撥付給村委會的資金，村委會由上級部門代管的各項資金。

5. 新農村建設要量力而行

新農村建設是一件好事，但以不形成新的鄉村債務為限。在新農村建設過程中，尤其要杜絕形象工程、超前消費等。

6. 繼續做好“村財鄉管、鄉財縣管”

政府應繼續積極踐行“村財鄉管、鄉財縣管”的財務監督機制，不能由“一把手”隨意支配。由此可以較好地避免村長與村委會財務公私不分的問題。

(作者單位 楊宇 山東濱海經濟技術開發區管委會;樊明 王偉 呂帆 河南財經政法大學)