中國問題銀行退出路徑研究

摘要：完善的市場退出機制是一個成熟、高效金融市場應具備的特征之一。市場競爭的結果有好有壞，市場應該有進有退，劣汰才能優勝，銀行業建立平穩有序的退出通道、糾錯機制是完善市場的重要組成部分。相對于發達國家，中國問題銀行市場退出還存在政府干預過多，政府主導行政色彩濃厚，處置手段和路徑單一，規則不透明、不確定，法律不健全等問題，對此應采取救助、收購或兼并、重組、接管、解散、撤銷、破產等路徑選擇。

關鍵詞：問題銀行；退出路徑；機制；國際比較；糾錯機制

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2010）12-0050-07

完善的市場退出機制是一個成熟、高效金融市場應具備的特征之一。市場競爭的結果有好有壞，市場應該有進有退，劣汰才能優勝，銀行業建立平穩有序的退出通道、糾錯機制是完善市場的重要組成部分。中國銀行業在轉軌過程中積累了較多的風險，出現了個別的問題銀行。問題銀行的存在，對經濟的正常運行造成了嚴重影響，隨著外資銀行在中國業務的全面開展，銀行業競爭必將更加激烈，在一定時期內問題銀行數量可能會不斷增加。問題銀行處置不當可能會引起銀行體系系統性風險。因此，借鑒發達國家問題銀行市場退出機制的成功經驗，對中國問題銀行市場退出路徑進行研究，避免個別問題銀行的危機擴散到整個銀行體系，建立中國的問題銀行退出機制就顯得十分重要。

一、問題銀行及其退出述評

（一）問題銀行的文獻綜述

問題銀行，是指從會計角度講接近或已處于無流動性清償能力（技術性違約），或無資本清償能力（凈資產為負）的銀行。

闕方平博士（2001）認為，問題銀行是健康銀行的對稱。按照商業銀行的管理能力、流動性清償能力和資本清償能力，或者按照其健全性、流動性和安全性標準來判斷，均可將其分為兩大類：即健康銀行和問題銀行。健康銀行是指主要風險監測指標處于正常區域，風險水平處于銀行機構自身控制能力之內的商業銀行。問題銀行一般是指因經營管理不善或因重大突發事件的影響，已接近或已處于無流動性清償能力（技術性違約），或無資本清償能力（凈資產小于或等于零）的商業銀行。簡言之，問題銀行就是接近或已經喪失流動性或（和）資本清償能力的商業銀行。①

殷孟波（1999）認為，根據銀行的性質、大小和國際慣例，按照管理能力、支付能力和清償能力，或者按照健全性、流動性和安全性的標準來判斷，可將銀行分為正常銀行、可疑銀行和危機銀行三類，其中可疑銀行和危機銀行統稱為問題銀行。②

國際上對問題銀行的界定主要借鑒了美國的“駱駝”（CAMEL）評級體系，認定那些在評級中各環節（主要包括資本充足程度、資產質量、管理質量、盈利能力和流動性）都存在嚴重問題，依靠自身力量很難擺脫困境，接近破產邊緣的銀行為問題銀行。對于那些在個別環節存在弱點，在經濟形勢和金融形勢發生突變的情況下，其應變與適應能力受到質疑的銀行，理論界也通常將其納入問題銀行的范圍內。

（二）問題銀行市場退出的述評

從經濟學意義上分析，市場退出是指一個廠商從原來業務領域中出來，即放棄生產或提供某一特定市場上的產品或服務。商業銀行市場退出意味著銀行的法人資格喪失，不再以原法人名義從事任何金融業務。

闕方平（2001）將問題銀行市場退出界定為，問題銀行的退出是指依照一定的程序停止經營、清理（或轉讓）債權并清償（或轉讓）債務、關閉機構、喪失獨立法人資格、喪失民事權利和行為能力，從而退出市場的過程。③

戴麗霞（2005）從法律角度考慮，市場退出應該是法人主體完全地從市場上消失，應該不包括救助和重組的階段，主要涉及的是商業銀行自動退出、政府的行政關閉以及破產關閉等情形。④

陳軼嵐（2008）認為，商業銀行的退出是指商業銀行民事權利能力和民事行為能力的喪失，具體包括：商業銀行停止營業、清理或轉讓債權債務、關閉機構、喪失獨立法人資格，該定義核心是商業銀行法人資格的消滅。⑤

二、發達國家問題銀行市場退出路徑分析

發達國家具有完善的金融體系和法律體系，并且對問題銀行市場退出有豐富的經驗，通過研究美國、日本、英國和德國等發達國家市場退出路徑，對于中國問題銀行市場退出路徑選擇具有借鑒意義。

（一）美國問題銀行市場退出路徑

美國《聯邦儲備法》關于問題銀行市場退出路徑主要有三種：自動退出（解散）、撤銷與關閉和宣告破產。

1. 自動退出（解散）。《聯邦儲備法》第25條第17款規定：“任何被授權辦理國外銀行業務的公司，凡經擁有三分之二股票的股東投票表決，即可自動清理和關閉。”

2. 撤銷與關閉。《聯邦儲備法》對撤銷會員銀行做出了如下規定：“如果聯邦儲備系統理事會任何時候發現會員銀行違反本法案或會員銀行已停業，聯邦儲備系統理事會在聽證后，有權要求該銀行交回其所持有的聯邦儲備銀行的股票并取消該銀行作為會員銀行享有的一切權利和特權。”美國法律通常要求監管當局在90天之內關閉資本嚴重短缺的銀行，由貨幣監理署或州銀行監管當局對各自注冊的有問題銀行作出關閉命令，一旦其被宣布關閉，貨幣監理署或州銀行監管當局會迅速將該問題銀行交給聯邦存款保險公司（FDIC）來負責實施破產清算。FDIC處理問題銀行時使用三種手段：購買和承繼（PA）、存款償付（Deposit Payoff）和營業銀行援助（OBA）。PA指允許一個健康的金融機構收購問題銀行，購買部分或全部資產，承繼部分或全部債務。收購時通過競價來確定問題銀行的收購方，這樣就降低了FDIC的處置成本。如果FDIC找不到收購方，FDIC就實施存款償付，直接向其存款者支付存款，在FDIC承保范圍內對每一個儲戶支付一定數額，在宣布問題銀行關閉后立即支付。FDIC一般會對影響比較大瀕臨關閉的問題銀行通過貸款、購買資產等方式進行援助。

3. 宣告破產。美國貨幣監理署和州監管當局對于已采取挽救措施或采取挽救措施無效的瀕臨破產的問題銀行，可通過法院宣告其破產，并且美國法律要求貨幣監理署和州監管當局授權FDIC作為破產問題銀行的接管人，FDIC負責接受并管理破產銀行的資產，派人進駐該銀行復核存款記錄后，向存戶支付存款保險金，出售破產銀行資產，并將所得對未保險存戶進行分配。

（二）日本問題銀行市場退出路徑

日本金融監管主管機構大藏省采取以下措施處理陷入經營危機的問題銀行：

當銀行面臨流動性暫時不足引發經營危機時，一般由中央銀行作為最后貸款人通過貸款等方式向問題銀行提供援助；銀行間的兼并，通過行政指導其他銀行對由于經營錯誤而處于危難的問題銀行進行兼并，以幫助其度過難關并繼續存在，當找不到其他銀行來兼并問題銀行時，日本監管當局采取建立新的銀行繼承破產問題銀行業務的方法；存款保險制度，當問題銀行因破產等原因無法支付存款時，由存款保險機構負責償還存款人的存款，對銀行的合并、重組等提供資金援助，有的救助不至于使其破產，而有的任由其破產。（陳軼嵐，2008）

（三）英國問題銀行市場退出路徑

英國《2009銀行法案》建立了特別處理機制（Special Resolution Regime，簡稱SRR）來干預和處理問題銀行，該法案規定銀行破產的三個基本條件：問題銀行已經無力或者將無力償付債務、銀行破產符合公共利益以及銀行破產合乎公平。規定只能由英格蘭銀行、金融服務局和財政部向法院提出問題銀行破產申請，并同時提出具體清算人。

該法案涉及問題銀行市場退出路徑有：私人部門并購、引入過橋銀行、暫行國有化和破產。當SRR啟動時，由英格蘭銀行負責問題銀行的整個處理程序，進行私人部門并購時，把問題銀行的部分或全部業務轉給其他私人企業；引入過橋銀行是指由英格蘭銀行設立一家全資擁有的公司（過橋銀行），將問題銀行的部分或全部業務轉讓給該公司；暫行國有化，由財政部指定的公司或者全資擁有的公司來接收問題銀行的業務。（成經緯，2010）

（四）德國問題銀行市場退出路徑

德國問題銀行市場退出路徑主要有：救助、并購、撤銷問題銀行營業許可證和破產。根據德國《信用業法》的規定，德國銀行分為三類，一是德國公法銀行，二是德國私有制銀行，三是合作制銀行。其中對公法銀行和合作制銀行一般不適用破產，對于合作制銀行由合作銀行同業協會組織接管或兼并；對于私有制銀行，先由聯邦金融監管局實行關閉，關閉之后，若有其他金融機構對問題銀行進行收購，不走破產程序。反之，若找不到接收金融機構，就通過破產程序進行公平清償。

德國《金融法》規定了金融監管局可吊銷問題銀行的許可證，關閉該銀行有三種情況：不能支付到期存款；管理的財產出現危險無法解決；頒發許可證一年內未開展業務，許可證自動失效。在德國，一般只有私有制銀行和合作制銀行真正最終進行市場退出，并且退出的路徑主要是并購，而國有銀行即公法銀行沒有市場退出的風險。（唐濟宇，2007）

三、發達國家問題銀行市場退出路徑的國際比較

通過對發達國家問題銀行市場退出路徑分析，可以發現其市場退出路徑相同之處和各自的特點。

（一）發達國家問題銀行市場退出路徑相同點

1. 退出機制法制化、規范化、透明化。發達國家都有一套完整的問題銀行市場退出法律體系，這些法律法規對問題銀行市場退出路徑做出了明確規定，并具有可行性和操作性強的特點，使得問題銀行市場退出是在適宜的規則和程序中進行的，例如美國的《聯邦儲備法》，英國的《2009銀行法案》和德國《金融法》等，這些法律法規規定了問題銀行市場退出的主持機構及其權限，市場退出的程序及方式，存款保險機構的職責等，為問題銀行市場退出的實施提供了法律依據。

2. 問題銀行市場退出主持機構明確。在美國，當問題銀行被宣布關閉時，由聯邦存款保險公司負責對問題銀行進行破產清算；日本由金融監管機構大藏省來主持問題銀行市場退出；英國由英格蘭銀行負責對問題銀行進行處置。由于問題銀行退市主持機構明確，機構獨立，有利于迅速采取行動，以保護存款者、債權人以及社會公共利益。由明確主持機構對問題銀行進行迅速而高度專業化處置，在不影響當地的市場環境下，高效處置資產，保持公眾對銀行體系的信心，降低了處置危機的經濟成本和社會成本，維護了銀行體系的穩定。

3. 退出行為利益化，選擇最佳處置方式。發達國家對問題銀行進行處置時，通常遵循成本最小化原則，在成本和收益的比較下，決定采取何種市場退出路徑，從而維護市場穩定，并保護公眾存款的權益。因此，發達國家銀行監管當局一般通過提供貸款、接收部分呆賬并提供優惠措施等方式，來引導經營較好的金融機構對瀕臨破產的問題銀行進行兼并。對問題銀行的處理并不是簡單解決不良資產和其它壞賬問題，通過各種方式重構問題銀行的經營機制。發達國家的問題銀行市場退出的目的不是簡單的化解風險，而是為了增強銀行的競爭力，擴大市場份額，提高經營效率。

4. 完善的存款保險補償機制。發達國家都建立了問題銀行市場退出的補償機制——存款保險制度。存款保險制度是指為了保護中小存款人利益，維護金融體系的安全和穩定，吸收存款的銀行機構按照一定比例向存款保險機構繳納保費，以便在非常之時由存款保險機構按照一定比例賠付存款人，并建立對問題銀行進行處置的制度。建立存款保險制度可以起到以下幾個方面作用：防止銀行擠兌；防止因為個別銀行的破產退出而引發整個銀行體系發生支付危機，增強銀行體系的穩定性；為問題銀行提供流動性；促進銀行之間有效競爭和保護中小存款者的利益。各國存款保險制度是直接針對銀行倒閉情況提出來的，其根本目的在于維護存款人利益，進而維護金融業的安全和穩定。

（二）發達國家問題銀行市場退出路徑各自的特點

美國、英國等國家對問題銀行的處置是堅持市場主導模式，不良資產評估、出售，問題銀行的兼并都來自市場的選擇，而沒有行政的強制行為。市場處理方式一般有著較高的效率，而且政府承擔的損失較小。美國問題銀行市場退出是以存款保險制度為核心，存款保險機構（FDIC）是倒閉銀行的主要處理者，有權對投保銀行進行監督檢查，責令銀行停業整頓、接管破產銀行、支付保險存款、清理資產、償還債務、尋求銀行兼并、對陷入困境的問題銀行提供資金支持等措施。

日本與美國相反，日本問題銀行市場退出可以稱為“政府強干預下市場退出”，沒有信息披露制度，排斥自由競爭，缺乏市場退出機制，長期實行商業銀行不破產的政策。在日本，金融監管被稱為“金融行政”，在具體監管手段上，行政指導也是主要的金融監管手段，所以日本金融監管富有行政管理的特點。

四、中國問題銀行市場退出的現狀及存在的問題

1998年6月21日，中國人民銀行決定關閉海南發展銀行，停止一切業務活動。這是中國運用市場退出機制關閉的第一家商業銀行。從此，中國問題銀行市場退出工作經歷了一個逐步探索和完善的過程，積累了寶貴經驗。目前，中國問題銀行市場退出還存在著諸多問題，主要包括：

（一）政府干預過多，政府主導，行政色彩濃厚

當商業銀行出現因經營不善或出現違規行為而出現資不抵債并最終退出市場時，發達國家對問題銀行市場退出的處置大多遵循市場規律，較少出現政府行為。一直以來，我國奉行“大而不倒”政策，這樣問題銀行存在退出難的問題，當問題銀行出現資不抵債，瀕臨破產時，政府一般會出面進行干預。近年來，政府雖允許問題銀行退出市場，但都是由政府牽頭組成風險處置領導小組，負責停業整頓或撤銷銀行的風險處置。可以看出在問題銀行市場退出過程中，也帶有很強的行政性。這種做法目的是降低社會成本，減少損失，但實際結果證明：問題銀行市場退出成為政府行政職能的組成部分，既不符合效率原則，又令政府不堪重負。（李金津，2008）

（二）問題銀行處置手段和路徑單一

從國外發達國家的經驗來看，處置問題銀行基本方式有緊急救助措施、重組處理和市場退出三種。雖然我國處理問題銀行也嘗試了包括接管、并購、債務重組、關閉及破產等多種方式，而目前，中國處置問題銀行主要采取兩種方式：一是由政府指定一家健康金融機構托管或者合并有問題的金融機構，將風險直接轉嫁給健康金融機構；二是關閉問題銀行，由中央銀行提供再貸款用于兌付自然人存款，組織對關閉的問題銀行進行清算工作。這兩種方式都是由政府作為主體，帶有很強的行政性和局限性。這種處置是以國家信用為依托，而不是以市場原則為基礎，將問題銀行的風險轉移給了其他健康銀行。雖然通過行政手段強制接收問題銀行可以在短時間內高效率化解少數問題銀行的風險，但是銀行系統發生危機的風險可能性依然存在，整體風險水平并沒有降低。

（三）問題銀行市場退出規則不透明、不確定

中國問題銀行市場退出的處置過程未能體現公平與效率原則，沒有遵循“權利與責任對等，收益與風險對稱”的市場游戲規則。問題銀行的出資人、經營者幾乎沒有承擔損失和責任，其示范效應形成了較高的道德風險。目前形成問題銀行的一個重要原因就是經營管理不善和出資人投資動機不純。經營管理不善主要表現在：內控制度不健全或者內控制度執行不力；組織體系混亂，缺乏相互制約，高級管理人員未能較好地履行其善良管理人義務，濫用權力等行為時有出現。出資人投資動機不純主要表現在：投資人沒有足額出資或者出資后通過各種方式抽回出資額，造成商業銀行成立之初就沒有足夠的資本金來抵御風險和彌補損失；當商業銀行經營出現困難時，投資人不是想方設法向問題銀行注資挽救，而是采取一些非法手段獲得政府的彌補。在問題銀行處置后，不良高級管理者和不良出資人都沒有承擔相應的法律和經濟責任，具有較大的負外部性。

（四）存款保險社會“減震器”制度缺失

發達國家都建立了完善的存款保險制度，在處理問題銀行過程中，存款保險機構發揮了重要的減震器、穩定器作用，通過存款保險制度，保護中小儲戶的利益，穩定住這部分最容易產生擠兌沖動的因素，從而使由金融機構擠兌所引發的金融恐慌能得到大大緩解。1997年，中國人民銀行成立了存款保險課題組，但至今仍未進入實質性的操作階段。在目前處理問題銀行的市場退出個案中也主要采用了“政府兜底”的方式來保證對居民儲蓄存款的支付。如1998年6月21日，中國人民銀行關閉了海南發展銀行，并指定中國工商銀行托管海南發展銀行債權債務，對境外債務和境內居民儲蓄存款本金及合法利息保證支付，其余債務，待組織清算后償還。

（五）問題銀行市場退出的法律不健全，相關法律可操作性差

中國現行問題銀行市場退出的相關法律制度不健全。目前，中國關于問題銀行市場退出相關法律依據主要有：《中國人民銀行法》（1995，2003年12月27日修訂）、《商業銀行監督管理法》（2004）、《商業銀行法》（1995，2003年12月27日修訂）等。但這些法規中沒有一部是關于問題銀行市場退出的專門法則，且這些法律條文都過于簡單、分散，對金融機構市場退出的方式、方法、標準、程序等內容沒有做出明確規定，沒有形成專門的操作規范，由此導致在實際工作執行中缺乏依據，操作性差。例如：《商業銀行法》雖然規定了商業銀行的合并、解散、依法撤銷和破產的市場退出的法定形式，但多數為原則規定，很少能在實際中運用。

五、中國問題銀行的市場退出路徑

在中國現行的法律法規框架下，借鑒國外發達國家問題銀行市場退出經驗，中國問題銀行市場退出路徑主要有以下幾種方式。

（一）救助

當銀行面臨流動性困境，金融系統出現潛在危機，若對問題銀行實行破產將會對經濟發展、金融穩定和社會安定產生巨大的影響，因此政府為了實現金融系統的穩定，預防和避免大的金融動蕩，一般會傾向于對問題銀行進行救助。對問題銀行的救助，旨在改善銀行的流動性狀況，挽救問題銀行和銀行體系，使其具有持續的金融清償能力、經營能力和盈利能力，從而達到使問題銀行持續經營，銀行體系穩健運行。（王一林，2001）

中國對問題銀行的救助主要是指信用救助，包括由中國人民銀行作為最后貸款人對問題銀行增資擴股和提供救助性再貸款給予信用救助，政府對問題銀行注資給予信用救助以及其他健康銀行對問題銀行同業拆借提供流動性支持。1999年，中國對鄭州城市商業銀行進行救助并獲得成功。

（二）收購或兼并

對問題銀行無法救助或救助無效，在這種情況下就要求監管機構引導、鼓勵其他有實力、有需求的健康銀行，按照市場原則收購或兼并問題銀行，并承接問題銀行的全部資產和合法負債。

收購和兼并合稱并購，對問題銀行的并購是指由健康銀行購買問題銀行股權或者部分資產，負責其債務，從而使問題銀行成為健康銀行的一個分支機構或組成部分，進而喪失主體資格卻保留其經營價值的一種方式，是利用非政府管理技術資金促使商業銀行退出市場的一種市場導向方式。從發達國家的實踐看，兼并和收購是處理金融機構危機的一種較為普遍做法，這種市場退出方式給社會、經濟帶來的沖擊最小。總的來說，問題銀行通過并購方式退出市場符合問題銀行市場退出成本最低原則，有利于穩定金融秩序，保護存款人特別是中小個人存款者的利益。因此，這種退出方式應作為中國處理問題銀行的首選模式。

（三）重組

重組的主要目的是通過減輕問題銀行的債務清償能力，通過債轉股等手段提高問題銀行的資本水平，從而改善問題銀行的流動性和保持問題銀行的持續經營。重組方式分為兩類：一是債務重組，二是機構重組。

債務重組是重組的方式之一，主要途徑：一是通過與債權人協商，延緩或減輕問題銀行的支付壓力，為問題銀行提供更多的時間和時機，包括改變問題銀行的融資條件、延長債務的償還期限、債轉股、普通債務轉變成次級債務，債權人豁免全部或部分債權或者豁免全部或部分債權利息等；二是改善銀行財務狀況，包括資產負債表所反映的資產負債結構，損益表所反映的損益狀況的重組。措施包括：注入資本、縮減負債、盤活資產、減少支出、降低資金成本及增加收入。

機構重組主要是通過改變問題銀行的股權結構、改變問題銀行組織結構形式，或者改變問題銀行業務經營范圍等措施，達到為問題銀行機構注入新的資本、改變原問題銀行在公眾面前的信譽，或者改善問題銀行資產流動性的目的，從而解決問題銀行的支付危機，在新的資本基礎、經營管理基礎和信譽基礎上恢復其正常的經營管理能力。

（四）接管

接管是指金融監管當局根據法律授權，對經營有嚴重問題的銀行通過成立接管組織強行介入，行使經營管理權利，防止問題銀行資產質量和業務經營進一步惡化，以保證存款人和其他債權人利益，恢復其經營能力及信用秩序。中國《商業銀行法》第64條規定，商業銀行已經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，國務院銀行業監督管理機構可以對該銀行實行接管。接管由國務院銀行業監督管理機構決定并組織實施，自接管開始之日起，由接管組織行使商業銀行的經營管理權力。接管是金融監管部門依法對銀行業務經營實施的強制性干預措施，是法律賦予金融監管部門的法律職權，既是權力又是職責。嚴格來說，接管也是一種介于救助和重組之間的問題銀行處置措施，是政府和金融監管部門處置問題銀行的一種方式。

（五）解散

中國《商業銀行法》第69條規定，商業銀行因分立、合并或者出現公司章程規定的解散事由需要解散的，應當向國務院銀行業監督管理機構提出申請，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等債務清償計劃。經國務院銀行業監督管理機構批準后解散。商業銀行解散的，應當依法成立清算組，進行清算，按照清償計劃及時償還存款本金和利息等債務。國務院銀行業監督管理機構監督清算過程。

（六）行政關閉和撤銷

撤銷是問題銀行市場退出的行政程序，商業銀行的撤銷也可以稱為商業銀行行政關閉程序，行政關閉和撤銷是同一含義。撤銷是指監管機構運用行政手段宣布對嚴重違規，或者因經營困難而救助失敗的問題銀行采取強制措施吊銷經營許可證，處置銀行資產，清理債權債務，最終使其退出市場，主體滅失的行為。《銀行業監督管理法》第39條規定，銀行業金融機構有違法經營、經營管理不善等情形，不予撤銷將嚴重危害金融秩序、損害公眾利益的，國務院銀行業監督管理機構有權予以撤銷。《商業銀行法》第70條規定，商業銀行因吊銷經營許可證被撤銷的，國務院銀行業監督管理機構應當依法及時組織成立清算組，進行清算，按照清償計劃及時償還存款本金和利息等債務。

（七）破產

破產清算是指在債權人不能清償到期債務時，為使全體債權人取得公平受償的機會，由法院依照破產法的規定，強制取得債務人的財產，并按債權受償的法定順序，按比例分配給債權人的一種執行程序。中國《商業銀行法》第71條規定，商業銀行不能支付到期債務，經國務院銀行業監督管理機構同意，由人民法院依法宣告其破產。商業銀行被宣告破產的，由人民法院組織國務院銀行業監督管理機構等有關部門和有關人員成立清算組，進行清算。按照中國人民銀行《防范和處置金融機構支付風險暫行辦法》第27條規定，依法破產清算是指支付風險嚴重、資不抵債的問題銀行在股東放棄救助、或被中國人民銀行行政關閉后發現其財產不足清償債務，且債權人不同意調解的，經中國人民銀行同意，問題銀行向人民法院申請破產和人民法院經過審理后依法宣告其破產和對其進行破產清算的情形。雖然破產在市場經濟條件下是市場主體退出市場的最主要的方式，但是鑒于銀行業的特殊險和蘊含的公共利益，以及破產處理方式產生較大的負外部性，對金融秩序和公眾信心的巨大打擊，破產處理是各國都謹慎采取的退出方式。

六、主要結論

（一）建立中國問題銀行危機預警機制和評估體系

結合中國商業銀行經營特點，借鑒美國CAMEL的經驗，建立中國問題銀行危機預警評估體系，具體來說就是建立以資本充足率為基礎的快速識別與糾正系統，金融監管部門從銀行的資本充足率、資產質量、管理能力、盈利能力、流動性、市場風險等六個方面來綜合對銀行進行考察，對這六個指標的取值進行綜合處理，得出銀行相應的風險指數和風險等級，必要時可以進行銀行壓力測試，確定銀行整體風險水平，使監管部門和銀行管理層采取正確措施化解銀行危機，降低銀行面臨的風險。

（二）樹立有限政府理念，遵循問題銀行市場化退出原則

要解決政府一包到底錯誤思想，認為政府是無限政府，市場出現問題，政府應該兜底。為保證問題銀行市場退出順利進行，弱化或降低負外部性，必須遵循的退出原則包括依法退出原則、效率與穩定原則、準市場化原則、風險最小化原則、協調配合原則、強制性原則和風險轉移、分散和補償原則等。問題銀行的市場退出行為，必須在監管當局的直接監督控制下依法公開進行。在問題銀行市場退出的手段選擇上，通常做法是市場手段和行政手段相結合。問題銀行市場退出涉及多方當事人，為使問題銀行市場退出平穩進行和順利推進，需要金融監管當局、財政部門、司法部門相互協調配合。問題銀行喪失資本清償能力后，經救助與重組失敗后，就必須退出市場，若問題銀行繼續存在，意味著金融風險的擴大，這是監管當局所不允許的。可見，問題銀行市場退出具有強制性。

（三）適時建立存款保險制度

通過建立存款保險制度，在問題銀行和健康銀行之間建立起一道防范風險蔓延的防火墻，同時，為問題銀行的風險損失給予補償。在美國、日本、英國等發達國家都建立了存款保險制度，并且在問題銀行市場退出過程中發揮了巨大減震器作用。在存款保險制度設計中要有控制道德風險的制度安排，還要在存款保險制度設計中體現強制加入、差別費率和風險共擔的原則，注重保持存款保險機構的獨立性，互相協調，循序漸進。只有這樣，才能建立符合中國國情的存款保險制度，從而在弱化道德風險前提下，真正發揮存款保險制度的減震器功效。

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責任編輯：焦世玲

責任校對：馬 斌