中美地方政府債券狀況比較

中國基本財政制度設計雖然不同于美國，但各地地方政府在基礎設施建設融資方面的巨大需求與美國有一致性

2009年經國務院批準，以省、自治區、直轄市和計劃單列市政府為發行和償還主體，由財政部代理，總量規模2000億元的地方政府債券開始發行。但在隨后的債券發行中各債券的市場表現不佳，大部分地方政府債券在二級市場跌破發行價的情況下交易量不足發行總量的20%，甚至相當比例的地方政府債券在二級市場零成交。與此表現相反，以地方政府財力支持為背景的各級地方政府的城投公司企業債(通常被看做事實上的地方政府債券)，在市場化的運作模式下，依據市場化信用評級確定利率水平及發行價格，發行規模不斷提升，市場認可度較高，交易狀況良好。

本文以中美財政制度比較為視角，提出市場化運作模式下是地方政府債券市場發展的必然。

美國財政體制與地方政府債

美國是財政制度相對穩定的財政分權體制國家，其財政制度安排是典型的對稱型財政分權模式。美國實行三級財政體制，即聯邦財政、州財政和地方財政，各級地方政府有與財政支出責任和事權基本對應的財政立法權、財政收益權、財政征收權與財政預算權。

依據基本財政制度安排，美國各級地方政府通過平衡自身財政預算安排，可以發行各自的政府債券來籌集一定的財政資金。美國地方政府債券有一般責任債券與收益債券兩種類型:一般責任債券是以地方政府的全部聲譽和信用為擔保，并以地方政府財政稅收為支持的債券;收益債券則是與特定的項目或是特定的稅收相聯系，其還本付息來自于特定項目的收入。美國的地方政府債券主要用于地方基礎設施建設方面的融資，在面臨大規模進行基礎設施建設的時期，地方政府債券規模會迅速膨脹。發展到20世紀末期，地方政府債券成為地方經濟發展的重要融資工具。據統計，1998年流通中的美國地方政府債券總量達到了115萬億美元，占各類流通中債券的比重超過了10%。現階段，美國地方政府債券發行規模大約為國債發行規模的50%，企業債券的25%。

中國財政體制與地方政府債

中國自1994年實施分稅制財政體制改革后，基本的財政制度框架被確立下來，屬于財政分權體制國家。分稅制財政體制改革，提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，增強了中央財政宏觀調控的能力;同時建立起適應中國基本發展國情的轉移支付制度。為此無論從基本財政制度建立的基本理念，還是從隨后的15年財政數據的統計分析來觀察，中國的分權財政體制屬于非對稱型財政分權制度模式。

在中國基本財政制度安排下，要求地方政府做財政預決算平衡表，不允許列赤字，地方政府沒有舉債權。但1994年建立的基本財政體制，在促進社會和諧發展的同時也帶來一定的問題，即財權上收的同時，地方政府的財政支出責任并沒有相對減弱，造成地方政府在經濟發展規劃下一定的財政收支缺口。為此，從本世紀初，地方政府繞過法律障礙，通過間接的方式發行地方政府債券已經成為一個比較普遍的事實(各地城投公司的企業債是一種事實上的地方政府債券)。近年，各地經濟的快速發展，投資拉動的比例更大一些，而其中公共投資占有較大的比重。換句話講，通過變相的債務融資推動地區基礎設施建設，進一步推動整體經濟的快速穩步增長是一個不爭的事實。2009年3月放行的地方政府債券，一方面是中央政府宏觀經濟調控措施的重要組成部分;另一方面也是考慮到地方政府由于地方公共基礎設施建設資金的融資需求，對地方政府合法舉債融資模式的積極探索。

兩種體制的比較分析

中國與美國的財政體制的基本建制均屬于分權財政，但相應的財政分權模式是有差異的。美國的財政分權制度是對稱型的，采用這種財政分權模式是與美國長期奉行自由市場經濟的基本理念相一致的。對稱型的財政分權模式比較充分地尊重了各地方政府對地方經濟發展規劃的自由，保護了地方經濟發展的多樣性，同時在財政支出責任與財政收益權對等的基本制度設計下，有效地激勵了地方政府官員的責任心。

但這種制度設計的缺陷也是明顯的，由于在財政立法權、財政預算權方面有較大的自由度，中央政府對各級地方政府的財政協調能力與對地方政府財政預算監管能力是有限的，造成美國的地方政府在財政預算安排上長期執行赤字財政。由于美國地方政府有依據自身財政收入狀況發行政府債券的權利，為此美國各級地方政府均負擔著高額的債務。2008年加利福尼亞州政府負債規模達510億美元，財政赤字近300億美元;今年6月加州政府被爆財政赤字維持高位，達到243億美元，將在美國下一個財政年度面臨破產。雖然美國其他州政府的財政狀況還沒有惡化到加州政府現在的境地，但各地方政府債務規模也在增加，美國地方政府的財政信用風險不斷凸顯。

中國從政治哲學到經濟發展最終目標設計上一直推崇平等，中國非對稱型的財政分權制度安排是其政治哲學與經濟發展最終目標的集中體現。非對稱型財政分權體制強調公民享有均等的公共產品服務權利，轉移支付制度的設計是這種思路實現的基本手段。非對稱型的財政分權模式由于財政立法權主要集中于中央政府，保證了稅收制度相對統一，限制了地方政府財政預算不平衡的無限膨脹。中國《預算法》相關條款規定，除中央政府特殊的制度安排外，地方政府必須編制收支平衡預算，地方政府不能舉債和列赤字。

這種制度安排不能像對稱型財政分權制度有效地保障地方經濟發展的多樣性，激勵地方政府官員長期的責任心效力也比較有限，但非對稱型財政分權模式較對稱型財政分權模式能夠更有效控制地方政府的財政風險。2009年3月前，中國地方政府直接顯性債務非常有限，主要是國債轉貸項目，而被視為地方政府的直接負債的各城投公司債務由于起步較晚(此項債券的發行始點是2002年)，其規模也是有限的，截至2008年底此項債券規模總量不足1000億元，占到當年地方財政總收入的3%，與這一指標的財政預警邊界30%還有一定的距離。

中國基本財政制度設計雖然不同于美國，但各地地方政府在基礎設施建設融資方面的巨大需求與美國有一致性。現階段地方政府債券發行還沒有完全進入市場化運作的軌道，但中國市場經濟基本發展方向是確定的，資本市場規范化運作已是既定的方向;與此同時各地方政府在資本市場通過市場化的方式進行間接融資已是不爭的事實，為此可以預期，合法的、規范的地方政府債券通過市場化進行運作是歷史的必然。■

作者單位為大公國際