農民工城鎮醫療保險與新型農村合作醫療關系研究

摘 要:針對農民工的醫療保險，理論界說法不一。有觀點認為應將其完全納入城鎮醫療保險，有利于中國的城鎮化建設;有觀點認為，應將農民工完全納入農村社會保障體系中，即正在試點的新型合作醫療中;還有觀點認為應專門為農民工設置適合他們特征的綜合保險。應根據農民工自身的特點，建立真正適合他們的醫療保險制度，以實現城鄉社會保障一體化的發展。

關鍵詞:農民工;城鎮醫療保險;新型農村合作醫療

中圖分類號:F840.6文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)24-0079-02

一、 中國農民工醫療保險現狀

1.實施現狀。現階段，中國政府正在加強城鎮農民工社會醫療保險的建設，主要有以下三種模式:(1)農民工參與城鎮職工基本醫療保險。由于農民工參與的這種醫療保險繳費率較高，而農民工工資水平較城鎮職工低，因而參加的人數較少;(2)大病(住院)醫療保險。該保險繳費率較城鎮職工基本醫療保險水平低，不設個人賬戶，只報銷大病(住院)費用的一定比例;(3)綜合社會保險。該保險為農民工提供綜合待遇，由工傷待遇、醫療待遇和老年補貼待遇組成。其中醫療待遇主要解決住院醫療費用，根據農民工參加綜合保險時間的長短享受相應的住院醫療補助費，還設立日常醫藥費補貼項目。同時，中國政府于2003年下半年開始實施新型農村合作醫療制度。目前已經實現了覆蓋中國農村居民的目標。對于緩解農民因病致貧、因病返貧，實現全面建設小康社會目標具有著重要的作用。

然而，中國有一支龐大的農民工隊伍，而且人數每年呈上升趨勢，他們常年或季節性外出打工，與經常性在農村務農靠農業收入的農民有所不同，是否將他們納入新型農村合作醫療理論界說法不一。農民工流動就業以青壯年為主，假若這部分在城務工的農民工參與城鎮職工基本醫療保險，逆向選擇的情況就很難避免，這樣新農合的基金就很不安全。將在城務工的農民工納入到城鎮基本醫療保險，較高的繳費率使他們望而生畏;將他們納入到新型農村合作醫療，又會給長期在城務工的農民工帶來一定的操作手續上的麻煩，因此，農民工這個邊緣性群體的醫療保障問題一時間將成為中國醫療保障體系建設中必須面對并解決的重要問題。

2.研究現狀。(1)認為應將農民工納入到城鎮職工基本醫療保險，與城市人享受同等待遇。中國已經有部分省份在試點，然而由于參加城市職工基本醫療保險的繳費率較高，到目前為止，由于繳費率較高，大多農民工工資水平較低，且部分將工資寄回家中，無法同城鎮繳納同等費率的醫療保險費用，因此參加者數量極其有限。(2)認為應將農民工納入到農村社會保障制度中。按這種思路農民工的醫療保障應參與農村現階段正在試點的新型農村合作醫療。該醫療保障制度主要以保障農民的大病治療為主，以家庭為單位參與，政府、集體、個人共同集資，采取“以收定支、略有結余”的原則，防止農民(包含農民工)因病致貧、因病返貧。(3)鄭功成提出“分類分層”構建農民工醫療保障，即將農民工分成三大類:第一類是已經城市化的農民工;第二類是季節性農民工，他們只在農閑時出來打工;第三類是大量的流動農民工。這種劃分方法有利于為農民工“量身定做”適合他們自身特點的醫療保障政策。即已經城市化的農民工，應將其納入到城鎮職工基本醫療保險的范疇，季節性農民工只在農閑時才進城打工，一年中較多時間待在農村務農，應把他們納入正在試點的新型農村合作醫療中;對于流動性農民工，國家很難較快出臺相應的政策。(4)為農民工建立一種獨立于城鎮職工基本醫療保險和新型農村合作醫療的社會保險，即綜合保險。該保險由市勞動保障局主管，由勞動保障行政部門的外來人員就業管理機構經辦，三個保險待遇中包含農民工的住院醫療，其繳費率固定，費基完全統一，待遇一次性發放。

二、 存在的問題及原因分析

1.將農民工完全納入到城鎮職工基本醫療保險中不可行，原因如下:(1)中國農民工流動性較強，雖然中國以省作為社會保障的統籌單位，然而實際上多數省僅停留在縣市統籌的水平上，農民工跨省、跨縣市流動就業，因相互間標準不同，其醫療保險轉移操作性差，同時還存在著進城農民工在務工期間繳納了一定醫療保險費，而當其年紀大了疾病發生率較高時，卻不得不因為沒有人雇用返回農村時無法享受到年輕時期繳納的醫療保險而參與率較低。(2)目前中國城鎮社會保障體系的“高標準、低覆蓋”已對企業國家財政造成較大的負擔，特別是近幾年來人口老齡化、體制改革和經濟結構調整，使中國城鎮社會保障面臨的壓力迅速增大，結構性失業、企事業單位富余人員的消化以及城鎮貧困現象等問題的日益突出，使得城鎮社會保障體系任務十分艱巨。(3)將農民工完全納入城鎮醫療保障，會造成城鎮居民與農民工享受醫療保障待遇的不平等。農民工雖在城務工，但其在農村仍擁有土地以規避在城務工的各種風險，若將農民工全部納入城鎮醫療保障，與城鎮職工享受同樣的醫療保障，這對城鎮職工是不公平的，對大部分農民工來說土地是他們的命根子，進城務工一段時間后，多數又會回到農村繼續耕作，因此部分農民工不可能脫離農村，這就造成城鎮居民與擁有土地的農民工在享受醫療保障待遇上的不平等。

2.將農民工完全納入新型農村合作醫療不可行。對于長期在城務工的這部分農民工，他們已經部分或全部市民化，基本上與農村、土地脫離關系，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》規定，農民工外出務工期間所承包土地無力耕種的，應堅持依法、自愿、有償原則，可委托代耕或通過轉包、出租、轉讓等形式流轉土地經營權，這部分農民工已經不以土地作為其家庭收入，若將他們納入新型農村合作醫療，不符合他們自身特點，且具有不可操作性。

3.建立針對農民工的綜合保險，正如楊立雄所說，這是另一種歧視，城鎮的醫療保險覆蓋已達90%以上，而農村覆蓋率卻不足2.4%，社會保障體系的城鄉二元造成的一個后果便是社會公正的喪失，人為地拉大了城鄉之間的差距，造成管理上的不便。那么現在又人為地增加農民工社會保障體系，會造成社會保障的“三元格局”。

三、政策建議

1.短期內應視農民工的具體情況促使其參與適合自身特點的醫療保險。(1)長期在城務工的農民工，可根據如下兩種情況參與醫療保險。1)針對長期在城務工的農民工，例如，對連續三年以上在城市有穩定收入且家庭主要成員已經遷居城市且原戶口所在家鄉承包地已轉讓，并有長期在城市居住、謀生的打算的農民工，應嚴格排斥在新型農村合作醫療外，納入大病(住院)醫療保險。在具體操作中，采取“低標準、高覆蓋”的保障模式，醫療保險資金應采取國家、企業、個人共同負擔的原則來實施;2)針對某個家庭部分家庭成員長期在城務工，但其他家庭成員仍然在農村從事農業的農民工，新型農村合作醫療應給與其自由選擇權，即就是他們既可以參加新型農村合作醫療，短期內得到一定補助，也可以選擇不參加，爭取獲得在城鎮醫療保險中應得的權利，新型農村合作醫療給與其自由選擇權。同時由于中國實行的是以大病統籌為主，也方便與城鎮大病(住院)醫療保險日后的對接，最終向城鄉一體化醫療保險制度的過渡。(2)季節性農民工應參與新型農村合作醫療。季節性農民工只在農閑時才出來打工，其余大部分時間都待在農村從事農業生產，因此將他們納入到新型農村合作醫療中，有利于減輕城市醫療保險壓力，擴大合作醫療的覆蓋面，提高制度的抗風險能力。(3)流動農民工也應參與新型農村合作醫療。流動農民工由于流動性較大，若參加城鎮醫療保險，存在操作上的問題，而解決這一問題的辦法是縮小中國省與省之間的經濟發展水平和城鎮居民的收入水平差別，實現全國統一的社會保障標準，或承認省份間保障水平的差別，統一保險基金的收繳比例和發放辦法，研制出一個合理的個人保險基金的省際轉移辦法，然而這在短期內無法實現。因此，這個流動群體參加醫療保險最合理的辦法就是參加新型農村合作醫療。這部分群體只用在本家鄉繳納自己的合作醫療費用，不論在務工期間還是在流動中均可享受到新型農村合作醫療的住院補助。參加新型農村合作醫療繳費率較城鎮醫療保險低，適合這種短期在城市務工的流動農民工。

2.長期內，從農民工城鎮醫療保險與新型農村合作醫療的關系看，應從政策上促使其銜接。建立城鄉一體化的社會保障制度是中國社會保障建設的長遠目標。因此，從長遠看，應從農民工這樣一個特殊群體下手，實現農民工城鎮醫療保險與新型農村合作醫療的銜接，可促使城鄉醫療保險的一體化發展。同時中國農村養老保險、社會救助等尚處于試點階段。從農村的新型農村合作醫療著手，是為中國未來城鄉社會保障的早日一體化發展作鋪墊。針對中國農村的新型農村合作醫療制度，從長期看，應該逐步取消現行制度中的以家庭為單位自愿參加的規定，將這項規定變更為從事農業生產的個體強制參加，將具有準社會保險性質的新型農村合作醫療轉變為真正的社會保險制度，體現其強制性，這樣才有利于新型農村合作醫療與城鎮醫療保險的對接。

參考文獻:

[1]鄭功成.鄭功成訪談:民工健康如何保障[EB/OL].中國人民大學新聞網，http://news.ruc.edu.cn/040107/article/04-03/8475.htm，2004.

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[3]楊立雄.“進城”還是“回鄉”?——農民工社會保障政策的路徑選擇[J].湖南師范大學社會科學學報，2004，(2).

[責任編輯 劉嬌嬌]