提高城市水價社會效應:基于水資源產權的經濟分析

摘要:水資源產權實際是區域性共有產權，具有較強的財富效應。作為一種生活必需品，水具有較強的公益性，涉及社會民生問題;作為基本的生產投入品，水價涉及到眾多企業的成本。用市場機制配置本身就存在供需不平衡的城市用水必然導致城市水價提高從而產生廣泛的社會效應。論文通過從多個層面分析城市水價上漲的制度根源，用經濟學的方法深入分析提高水價的社會效應，提出對于城市用水市場化改革應區別對待城市生活用水與工商企業的生產用水。城市生活用水應強調公平優先、低價供應，保障水人權;城市生產用水由市場機制配置應強調效率優先，完善市場機制發揮作用的制度基礎。

關鍵詞:水資源產權;水價;社會效應;市場化

中圖分類號:F252.21 文獻標識碼:B

一、問題提出與文獻綜述

隨著城市人口的增加、經濟的快速發展，水資源供需不平衡日趨突出，水已成為制約經濟、社會發展與關系國計民生的一種戰略性資源。在我國水資源相對缺乏的城市，水資源的重要性更加突出。為緩解城市用水供需矛盾，各大中城市紛紛提高水價，城市水價逐年呈上漲的趨勢。城市相對高昂的水價已成為影響居民福利與社會穩定的重要因素。水除了具有商品的性質，還有準公共產品的性質，用水具有公益性。在水資源的產權不明確、政府水價規制失效的條件下，理論上必須重新思考在我國水務公用事業改革過程中，城市用水市場化改革的有效性。本研究主要基于水資源產權屬于區域性公共產權的前提下，圍繞水市場中價格機制的有效性與城市用水市場化導致水價提高的社會效應，試圖從經濟學的角度展開分析。

本文探討的城市用水主要是城市的生活用水與生產用水，不包括生態補償用水與農業灌溉用水。據已有的文獻來看，目前國內還沒有人基于水資源的產權屬性，研究水市場中價格機制的有效性與城市用水市場化導致水價提高的社會效應。國內的研究大都集中水價的制定與監管等技術層面。如，方玲等[1]認為水價的制定，需要充分考慮消費者承受力，實行差別水價，必要時采取獎懲措施，來促進合理用水。呂守軍[2]認為日本采取的是兩部制水價，對不同用水口徑的消費者采取不同的水價。水價幅度隨著需求量的增加而增加，從而實現水資源的合理配置。方耀民[3]認為水是一種公共資源，如果過分強調水資源的公共屬性，可能會造成供給方難以維持，主張水價市場化。郭艷玲、曾建軍[4]探討了英國自來水價格的決定機制，并主張我國水價改革應借鑒英國的做法。馬莉[5]介紹了法國的水價制度，認為水價應包含稅與費兩部分，主張我國生活用水與生產用水的定價可以仿效法國。杜榮江[6]認為在我國城市居民收入差距不斷拉大的背景下，單一的水價維護了高收入者的利益，卻損害的低收入者的福利。鐘玉秀[7]認為國家要采取相關水價調整措施，限制公眾對水資源的過渡消費，同時必須優化水務企業結構，深化水價機制改革，推進節水型社會建設。蔣劍勇、余建斌[8]認為對水資源的管理可以采取兩種手段:制度手段和市場手段。通過制度手段加強對水價的監管，限制水資源浪費;通過市場手段發揮水價杠桿作用，合理調整水資源的供需關系。姜翔程、方樂潤[9]認為水價的制定需要考慮消費者的承受能力，水價制定的基本原則就是確保收回成本的同時保持適度盈余。需要國家設定水價上限，進行水資源的宏觀調控，同時在水價上漲時給低收入家庭給予必要的補貼。可以看出，國內的學者大都認為水是商品，所以傾向于用市場化價格機制來解決城市用水供需矛盾問題。在我國經濟轉軌過程中，用市場化手段解決城市用水供需矛盾是否有效，及城市用水市場化的社會效應，國內對這方面的研究涉及很少。

水資源具有準公共產品的性質，用水作為一種生活必需品，具有較強的公益性，它涉及社會民生問題;水作為一種基本的生產投入品，它涉及到眾多企業，所以水價的高低對整個社會的生活與生產有廣泛影響。本研究的意義在于，通過從多個層面分析城市用水價格上漲的制度根源，用經濟學的方法深入分析提高水價的社會效應，提出對于城市用水市場化改革應就城市生活用水與工商企業的生產用水區別對待，城市生活用水應強調公平優先、低價供應，保障水人權;城市生產用水由市場機制配置應強調效率優先，完善市場機制發揮作用的制度基礎，為城市供水公共事業改革提供新的思路。

二、水權與水權的財富效應

就產權而言，對于水務企業經過處理凈化、輸送、待銷售的水與用戶已從水務企業購買貯存待消費的水，都有明確的產權主體，其產權分別屬于水務企業與用戶。這里所說的水權主要是沒有明確的產權主體的地表水與地下水即水資源的產權。根據經濟學理論，市場交易的前提是用于交易的資源要有明確的產權主體，只有產權清晰的市場才能帶來效率。水權，就是水資源的產權。水的產權清晰，就是要求各種類型的水資源都要有明確的產權主體。由于水具有流動性與循環性，所以對于水資源而言，明確清晰界定其產權歸屬是較困難的。我國《水法》規定，“我國的水資源屬國家所有，水資源的所有權由國務院代表國家行使。農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸該農村集體經濟組織使用”。盡管法律規定水資源所有權屬國家所有，但國家是一個抽象的概念，缺乏具體明確的指向對象。在市場經濟活動中，國家是不同于個人或企業的獨立民事主體。因此，水資源實際上缺乏明確的產權主體，水資源的產權是虛置的。農村集體經濟組織也不是一個獨立的實體，農村的水塘、水庫實際上是由農村行政村中的農戶共有，其產權是一種共有產權。我國是公有制占主體地位的國家，在我國，不管是城市還是農村，水資源作為一種自然資源，盡管水資源所有權屬國家所有，缺乏明確的產權主體，它不屬于任何個人或企業所有，但其產權應屬于一種區域性的共有產權，而應當屬于水資源所在區域內的所有居民共有。水權具有較強的財富效應，實踐中，如果水務企業向政府支付一定的取水許可費后，就可取水，在加工處理后賣給居民獲利，這實質是將居民的公共財富向少數水務企業轉移。水務企業向政府繳納取水許可費，實質政府將水資源賣給水務企業的水資源出讓金。既然水資源屬于全體居民的共同財富，從權利歸屬的角度看，那么水資源出讓金也應當屬于全體居民共同所有，其使用權也應當由全體居民共同支配，如何使用應由全體居民或其代表決定，政府只能替居民保管。如果由政府相關部門支配水資源出讓金，其用途如果不是服務于水資源流域中的全體居民的公共利益，那么水資源出讓金偏離公共利益的目標的做法在法理與邏輯上都是缺乏依據的。國內很多學者認為對于經過水務企業取水、加工凈化、輸送、待銷售的水，由于產權明確可以通過市場化手段解決用水的供需矛盾，但都沒有考慮到水務企業取水、加工凈化源頭的水資源的產權屬性。事實上，作為水務企業取水源頭的水資源屬于一種共有產權，缺乏明確的產權主體，其用途應該優先用來為水資源所在區域內的所有居民服務。在水成為生活必需品，水資源日益短缺，水資源產權模糊的條件下，城市用水市場化的有效性，提高水價的合理性受到廣泛的質疑。

三、城市水價上漲的原因分析

(一)城市用水供需不平衡

水既是生活必需品，也是一種必要的工業投入，一切經濟活動都離不開水，水是缺乏需求價格彈性的物品。我國城市用水供需不平衡與自然因素與人為因素有關。從供給角度看，影響城市用水供給的自然因素就是季節氣候的不同導致地區間城市水資源的相對充足與缺乏。從水資源總量分布看，不同地區的城市水資源總量有著很大的差別。我國水資源分布受降水因素影響，北方城市水資源相對欠缺，特別是西北地區一些城市水資源呈現嚴重缺乏的狀況。城市水資源受季節性影響也很明顯，夏季降水量大，一般來說大部分地區城市的水資源相對充足，冬季屬于干旱少雨的季節，部分北方城市就會出現供水緊張的狀況。人為因素有，隨著城市經濟的發展，水污染加劇導致城市可用水減少。另外，為了獲得高額利潤，城市水務企業以各種理由減少可用水的產量，有意制造可用水供給不足也是影響城市用水供給的不可忽視的人為因素。從需求角度看，影響城市用水需求每年呈增加態勢的主要是人為因素。隨著城市人口規模的擴張與工商業的發展，很多城市生活用水與工業用水的需求量逐年呈遞增趨勢。可見，利用價格機制配置本身就在存供需不平衡的城市用水，其結果必然是水價的上漲。

(二)城市供水行業缺乏競爭機制

從國外城市水務公共事業改革發展的趨勢看，城市用水市場化引入競爭機制是必然的趨勢。城市用水市場化就是指在城市水市場上充分利用市場機制配置水資源，提高水資源的使用效率。根據經濟學原理市場結構是影響市場績效的最主要因素，市場競爭越充分，市場機制的有效性越強，價格水平越低，整個社會的福利水平越高。水資源具有區域性的特征。盡管我國少數城市的水務市場實行了自來水業務分離，放松了進入規制，允許外資與民間資本進入，引入了競爭，但受城市用水需求規模的影響，為了實現規模經濟，我國絕大多數城市水務行業往往實行垂直一體化生產經營，即城市水務企業包攬了自來水管道網絡基礎設施工程建設、自來水的生產、自來水管網輸送、自來水銷售及污水處理等業務。因此，從城市水務市場結構看，我國大多數城市水務市場實際上是一個自然壟斷市場，一個城市的所有與供水有關的業務全部由一個企業來經營，由于其擁有較強的市場支配勢力，掌握了城市自來水的定價權，壟斷了所有關于城市自來水業務的生產經營成本信息，在高額利潤的驅使下，城市水務企業必然是制定高水價。

(三)信息不對稱導致水價規制失效

在價格制定方面，城市水務企業往往采用“成本加成”的定價原則。如果城市用水完全用市場化解決供需不平衡，為了追求高額利潤，具有壟斷勢力的水務企業勢必會制定高水價。出于社會福利極大化的考慮，盡管政府物價部門對具有自然壟斷性質的水務企業實行水價規制，要求水務企業按邊際生產成本定價或平均生產成本定價。但是由于信息的不對稱，關于水務企業生產成本信息，城市水務擁有信息優勢而政府物價規制部門處于信息劣勢，政府物價規制部門對水務企業真實生產成本并不真正了解，而政府物價規制部門又是根據水務企業提供的成本信息進行價格規制。為了自身利潤的最大化，水務企業往往向政府物價規制部門虛報生產成本，隱瞞真實生產成本，導致政府物價部門對水務企業價格規制的失效。水務企業虛報生產成本，導致的過高水價損害了整個社會的經濟福利，影響了生活用水公共服務的均等化，也妨礙了我國經濟社會的正常發展。

(四)強勢利益集團推動城市水價上漲

政府物價規制部門也有其自身的利益訴求。根據政府規制俘獲理論，在民主監督機制不健全，各利益群體權力不平衡的條件下，政府物價規制部門有可能被水務企業俘獲，政府水價規制部門與水務企業形成利益集團。據報道，很多地方的物價部門將本部門的一些費用成本分攤到水務企業強行加到城市自來水價格中。有的城市水價并不僅僅包含水資源費附加費、自來水公司成本(含稅金)和利潤、污水處理，而是包含了許多行政附加費用，有的“城市水價行政附加費用多達15項”[10]，有的“城市物價規制部門極力阻止水務企業公布水的生產成本”[11]，這些都說明政府水價規制部門與水務企業已形成利益相容的利益集團。從而使政府物價規制部門對水價的規制偏離社會福利極大化的目標而服務于水務企業利潤最大化，利益集團利益最大化的目標，出現物價規制部門與水務壟斷企業合謀導致政府水價規制的失效。現實中很多城市水價聽證會上代表身份造假，操縱水價聽證會使水價聽證會“走過場”無不說明，水價規制的失效，水價已成為強勢利益集團謀利的工具。水作為一種生活必需品，沒有替代品，面對水務企業制訂的高昂水價，廣大居民并沒有可選擇的余地，也沒有討價還價的空間，為維持對水必要的需求，最終必須付出高昂的代價。

可以看出，對城市用水而言，在水資源產權不明確，用水有剛性需求，城市水務市場高度壟斷的條件下，用市場機制去配置本身就存在供需不平衡的水資源，又由于政府水價規制的失效，城市用水市場化的結果必然是水資源的低效配置與水價暴漲。

四、提高城市水價社會效應的經濟分析

(一)提高水價導致社會經濟福利凈損失

作為生活必需品，水對整個社會效用水平都較高，水價的高低影響著人們的經濟福利，提高水價會帶來一定的福利凈損失。如圖1所示，假設城市水務企業供給曲線S0表示用水的邊際生產成本，需求曲線D0表示居民用水的邊際收益，正常水價情況下，均衡點為E0，此時生產的邊際成本恰好等于消費的邊際收益，均衡價格和均衡產量分別為P1、Q0，此時的三角形BCE0反映了在價格P1的情況下，社會的總福利。BCE0由兩部分構成，其中P1CE0表示消費者剩余，P1BE0表示生產者剩余。OP1E0Q0為當均衡價格P1時水務企業的收益。

如果水務企業在均衡水價P1基礎上繼續提高水價至P2，供給曲線上移至S1，均衡點由E0移至E1。此種情況下，居民實際支付的用水價格為P2，社會對水的需求量由原來的Q0量降至Q1。消費者剩余P1P2E1A轉化為水務企業的收益，消費者剩余由原來的CP1E0減至CE1P2， E1AE0就是由于水價的提高導致低收入居民減少用水而造成的福利凈損失。由于提高水價，水務企業的收益不僅減少，收益由原來的OP1E0Q0減致至OP2E1Q1，而且還損失了原來生產者剩余中的ADE0部分，即水務企業生產剩余凈損失。總的來說，E1DE0這部分利益是提高水價給社會造成的凈損失，居民與水務企業均未得到，也就是提高水價造成的福利凈損失。

(二)提高水價對不同收入家庭經濟福利的影響

城市居民生活用水主要是以家庭為單位，并且用于維持家庭日常生活需要。提高水價后，價格需求彈性是影響城市居民生活用水需求量的主要因素。不同價格需求彈性對不同家庭經濟福利影響是不同的。高收入家庭與低收入家庭在對水用途及需求量方面是不一樣的。對于低收入家庭而言，用水主要是用來維持最基本的最必需的生活需求方面，并且低收入家庭對水的使用還會循環利用。對于高收入家庭而言，用水除了用來維持最基本的生活需求外，還有養花澆灌，勤洗衣與勤洗澡及其他高層次消費方面，所以高收入家庭用水的需求量比低收入家庭大。對于高收入家庭而言，由于收入高，用水支出在家庭支出中占的比例較小，當水價提高后，增加水價的支出部分相對于基整個家庭支出而言，微乎其微，高收入家庭對價格不敏感，即使水價大幅度提高，其用水量幾乎不會減小，其對用水的價格需求彈性很小。而低收入家庭則不同，當水價提高后，增加水價的支出部分相對于基整個家庭支出比重較大，低收入家庭對價格非常敏感，水價大幅度提高后，其用水量會大幅度減小，其對用水的價格需求彈性較大。所以，高收入家庭生活用水的價格需求彈性比低收入家庭生活用水的價格需求彈性小。生活用水作為生活必需品，其消費量大小代表一定水平的經濟福利。當水價大幅度提高后，由于低收入家庭生活用水的價格需求彈性比高收入家庭的大，因此，低收入家庭經濟福利損失比高收入家庭的經濟福利損失大。提高水價對于高收入家庭對水的過多消費缺乏制約作用，無法實現節約用水的目的，并且也損害了這部分居民的經濟福利。人的生存離不開水。如果城市生活用水市場化，依靠價格機制去配置本身就存在供需不平衡的城市生活用水，其結果必然是水價的高漲。對很多城市居民而言，用水價格必然上漲到其無力承受的地步，其用水將無法得到保障，其生命也將由于水的短缺而受到威脅。

(三)水價上漲加劇了通貨膨脹的預期

根據一般市場均衡理論，在市場經濟條件下，各市場之間是互相影響的，各種商品價格之間形成了一個相互聯系相互影響的價格體系。城市水價的變動，都可能通過成本推動影響其他相關商品的生產成本。城市水資源作為城市經濟社會發展重要基礎資源，其價格的上升會帶動很多產業如飲用水行業、汽車行業、飲料行業、大眾洗浴行業，甚至餐飲業、制造業等相關產業產品價格的上升，同時這些行業產品價格的上升也會繼續傳導給各自相關的其他相關行業，從而推動了相關工業產品價格的上漲。由于工業產品的價格對下游消費者的價格傳導具有一定的敏感性，上游工業產品價格的提高會促使下游產業鏈條不斷延伸，形成由于產品成本的增加引起的物價的上漲，導致產品價格的上漲。另外，不同區域水價是不同的，但是一個地區提高水價后，在攀比效應的作用下，為了高額利潤最終會導致其他區域水價都會大幅上升。大范圍的水價上漲，加大了居民對通貨膨脹的預期。

(四)提高水價加大了收入分配差距

水務企業具有自然壟斷性經營性質，而水又是一種生活必需品，當居民面對高昂的水價時，居民對于用水取舍是沒有選擇的余地。這就決定了居民只能被動的接受水務企業的單方制定的高價格支付水價。在這種情況下，對于用水方而言，消費者剩余逐漸轉換為水務企業的高額利潤。水務企業利用其自身壟斷地位，通過高價格不僅可以獲取巨額利潤，還可通過采用提高水價的方式將一部分稅負轉嫁給用水需求方，這就在某種程度上加劇了收入兩極分化的程度，導致社會收入分配差距。另外，由于水務企業制定高水價將消費者剩余轉換成其利潤，導致水價扭曲，使水資源不能實現高效率配置，必然會損害消費者利益，從長遠來看，也阻礙了水務企業的技術進步，不利于水務企業的正常化發展和經營效率的提高。

五、結論與建議

我國水資源的產權屬于區域性共有產權，城市居民用水有生活用水與生產生水之分，城市水務公共事業市場化改革，不宜一刀切，城市用水的市場化必須區分生活用水與生產用水。對于本身就存在供需不平衡的城市生活用水，市場化的結果必然是水價的上漲導致居民福利的損失，加劇社會收入差距，高水價成為社會不穩定的因素。鑒于此，對于城市用水改革應區分生活用水與工商企業的生產用水，應區別對待采取不同的措施。

(一)城市生活用水低價供應，保障水人權

考慮到城市生活用水的準公共產品屬性，為保證城市生活用水供應的公益性，城市生活用水應公平優先，應保證每個家庭最低用水需求，保證每個人水福利的實現。所以對于城市生活用水而言，應由政府相關部門根據地區間水資源的豐裕與缺乏程度跨區域調節平衡區際間水資源供需矛盾，在價格上由政府低價提供。從理論上來說，當前的城市水價由水資源費、污水處理費、自來水公司成本(含稅金)和利潤等組成，實際上城市水價還包含了行政部門的一些不合理的費用。城市生活用水的低價供應，就要求水價只包括自來水公司的生產經營成本，而不應該包括水資源費，污水處理費及其他的不合理的費用。因為，城市污水大多是由工商企業生產活動中的生產負外部性造成的，政府對造成生產負外部性的工商生企業已征收了排污費(稅)，如果水價中又包括了污水處理費，則相當于工商生產企業生產活動負外部性的部分成本由城市用水消費者承擔，顯然是不合理的。對于水資源處理費而言，由于政府向城市水務企業征收了水資源的出讓金，水資源本應是一種區域性共有產權，所以一部分出讓金應用于居民的水福利，彌補水務企業水的生產成本。為保證城市水務企業的生產經營成本的真實性，要求城市水務企業業務分拆，引入競爭機制，政府加強水務企業生產經營成本的監管。用水維持人的生命需要是人的水人權，水人權既是人的自然權利，也是人的一項基本人權。根據聯合國經濟及社會理事會經濟社會及文化權利委員會通過的《經濟、社會及文化權利國際公約》“水人權賦予人能為個人和家庭生活得到充足、安全、可接受、便于汲取、價格上負擔得起的水的權利”。所以，對任何人而言，都應保證其獲得滿足個人和家庭生活需要的適當的水，城市生活用水的配置首先需更多地要考慮公平問題，考慮每個人的水福利，保障每個人對水的最低需求得到滿足。

(二)城市生產用水由市場機制配置，效率優先，加強制度供給

對于城市工商企業而言，因為其生產經營活動本身就屬于贏利性的市場行為，其生產用水理所當然地要利用市場機制配置，遵循市場規律，應強調效率優先。城市工商企業的生產用水的市場化反映在水價上，就不能只根據供水企業的生產經營成本定價，而應根據市場的供求定價。在一個城市水務企業的供水具有區域壟斷經營性質，所以市場定價的前提要求城市水務企業打破壟斷，“對城市自來水行業放松進入規制，引進市場競爭機制”[13]，業務分離，構建市場機制發揮作用的制度基礎。同時，在引入市場機制的制度建設方面，要求加強法治建設，水價的制定公開透明。對政府規制部門推行行政問責制，還權于民，充分發揮居民的監督作用，防止政府規制部門與城市水務企業合謀勾結，制定高水價共同侵犯用水企業的利益，使生產用水價格能真正反映城市生產用水的稀缺程度，合理高效配置生產用水。

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(責任編輯:劉春雪)