西部農村公共產品有效供給分析

摘要:西部的新農村建設和新一輪的西部大開發應形成合力，兩者互為契機。農村公共產品的有效供給是西部農村發展的基石，也是西部大開放的重要著力點。新農村建設推動農村公共產品的有效供給，也將有力推動西部大開發取得更加堅實和可持續的成就。

關鍵詞:西部大開發;新農村建設;農村公共產品

中圖分類號:F320.3 文獻標識碼:A

Effective Supply of Public Goods in Western Rural Areas

YE Wen-hui1， YAO Yong-xiu2

(1. Journal Editorial Department of Yunnan University of Finance and Economics， Kunming 650221， China;

2.Institute of Regional Development of Yunnan University of Finance and Economics ，Kunming 650221，China)

Abstract:The construction of new countryside in western China and the new round of western development should form joint forces， and provide opportunities for each other. The effective supply of public goods in rural areas is the foundation of western rural development， as well as the important exerting point of western development. The effective supply of public goods in new countryside construction will strongly promote western development to attain more solid and sustainable achievements. Key words: western development; construction of new countryside; rural public goods

西部大開發的目的就是要逐步縮小東西部地區的差距，實現地區協調發展、全國人民共同富裕，而東西部地區的差距主要是農業和農村經濟的差距。加快西部地區發展，就是加快西部地區農業和農村經濟的發展。全面建設小康社會的難點在農村和西部地區，西部農村人口的比例遠遠高于其他地區，城鄉差距和二元格局嚴重程度也遠遠高于其它地區，沒有西部農村的小康也就沒有西部的小康，就談不上全國整體小康社會實現。新農村建設有利于國民經濟的協調發展，有利于邊疆的和諧穩定和全面建設小康社會。西部大開發全面啟動已有10年，現進入第二個10年開發階段，西部大開發要實現的邊疆穩定、民族團結、生態保護等目標都需要西部農村發展水平盡快提升。西部的新農村建設和新一輪的西部大開發應形成合力，兩者互為契機，而農村公共產品的有效供給是西部農村發展的基石，也是西部大開放的重要著力點，有了新農村建設背景下的農村公共產品有效供給的抓手，西部大開發將取得更加堅實和可持續的成就。

一、西部地區非均衡的事權與財力困境

西部地區包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、廣西、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內蒙古等12個省區，面積685萬平方公里，占全國的71.4%。由于自然、歷史、社會等原因，人均國內生產總值僅相當于全國平均水平的2/3，2009年僅有63%。西部地區內聚集了我國75%的少數民族和80%左右的貧困人口。民族眾多，在長期的歷史變遷中孕育了燦爛的文化，西部文化具有地域性、多元性和原生態性。多元民族文化的并存帶來了當地社會、文化、經濟資源整合的難度，增大了政府社會管理難度和管理成本，也使西部地區政府規模龐大，財政供養人口比重遠高于東部，公共服務的軟成本更是遠遠高于東部地區。民族工作成為當地政府的重要公共管理事項。

西部地區疆域遼闊，人口稀少，地理復雜多樣，境內多山地、高原、丘陵，有許多地區屬于高寒深山、戈壁荒漠和生態脆弱地區，平原面積較少。不管是地廣人稀的大西北，還是崇山峻嶺的西南地區，農村人口高度分散，導致單位網絡服務人口少，道路、電力、通訊等網絡型基礎設施的人均供給成本大大高于其他地區，醫療和教育等方面的設施也由于服務人口少而使平均服務成本提高。基本層次和最低需要的公共事務管理和公共產品供給成本遠高于東部地區。

西部也是自然災害頻發的地區。過去10年來，據統計數據，西部地區平均每年受災面積都在8萬平方公里左右，受災人口以百萬計。災害的降臨不僅可能造成生命消逝和大面積的基礎設施被毀損，還會導致不少民眾因災致貧、返貧。西部地區內5個省區與14個國家接壤，陸地邊界線長約1.7萬公里，占全國的80%，鄰近亞洲政治敏感地區，戰略價值、國防價值遠遠超過經濟發展價值，邊境的穩定和安全的重要性，也牽制了資源配置的導向。西部地區是長江、黃河、瀾滄江等大江大河的源頭，草原、濕地都集中在這里，居于上游、上風口的區位，關系國家生態安全屏障的建立和維護。西部地區承載著中國生態保護區的重要功能，生態保護作為全國性公共產品要求西部地方政府承擔重要的責任。我國禁止開發、限制開發的區域集中在西部，存在生態環境保護與經濟發展和民眾生存之間的矛盾。

西部地區承擔了比其它地區更多的全國性公共產品供給責任，如國防、邊疆穩定、民族團結、生態保護。西部地區可用財力與承擔事權和責任相比，顯得極不對稱。而我國現行的中央財政轉移支付以稅收返還方式為主，這種分配方式以1993年為基數，導致稅收基數高的東部地區獲得稅收返還多，西部獲得的返還少，難以起到縮小區域發展差距的作用。當事權分配與區域內地方政府可用財力出現結構失衡時，事權的無限擴張與財力的有限之間高度不對稱問題就暴露無遺，制約了當地社會經濟可持續發展。在城鄉二元社會經濟結構下，最后的后果就是西部農村公共產品供給與其它地區巨大的差距，以及在不少地區農村公共事業的發展極其落后。

二、對西部地區的支持與公共產品的有效供給

根據世界銀行所做的多國調查，發展中國家和地區的政府若將自己的活動集中于最基本的公共產品提供方面，就既可能提高政府效率，又能夠改善發展成果。這些產品包括:(1)創造一種能夠為有效的經濟活動設定激勵機制的經濟環境;(2)提供能夠促進長期投資活動的制度性基礎設施，即明晰的產權、穩定的社會、有效的法律規則和秩序;(3)提供進行基礎教育、基本醫療保健和經濟活動所必需的物質基礎設施，保護環境，援助窮人[1]。由此，可以通過對西部地區的支持提高公共產品供給水平，進而縮小西部農村公共產品與其它地區供給水平的差距。 (一)政策性支持與制度創新

1.構建適應西部經濟社會發展水平的“適用型公共組織” 。整個西部地區并非一個勻質的地理、社會經濟單元，次區域的多種社會經濟發展階段和目標函數的并存，西部地區內部的差異甚至超過區域外，發展模式應具有明顯的綜合性、層次性。應允許西部一些特殊地區參照國家級試驗區模式先行先試，允許“試錯”，打破“小而全”、“大而全”的政府建構模式，積累經驗，采用與當地社會經濟契合的行政架構，打破“全能型”政府建構模式，根據地域特點建立專業型政府，促進政府間的分工與協作，打造高“性價比”的專業型政府或公共組織。按優先開發區域、重點開發區域、限制開發區域、禁止開發區域等主體功能區規劃進行相應的政府架構設置，不同類型地區政府建構保持一定特殊性與靈活性。如對生態脆弱區域、自然保護區域賦予與一般地區不同的社會發展優先目標和職能，根據其生態環境保護功能和為民眾提供基本的公共服務的社會管理職能設置政府的機構，社會管理的職能主要就是為民眾提供基本的公共服務。

2.戶籍管制的解除與全國勞動力市場的建立。在西部大開發的熱潮中，就制度對經濟社會發展的重要性來說，相對于難以持續的對西部大量資金的投入等物質性支持，制度建設和政府的制度創新具有事半功倍的長期效應。而一項重大的制度變革就是盡快在全國范圍解除戶籍管制，賦予民眾特別是農民工的遷徙權，尊重他們在何處就業和定居的選擇權，共享所在城市和地區改革發展成果。這既符合世界的人權要求，也有利于西部民眾用腳投票尋求更大的生存空間。盡快加大戶籍改革的力度，全面廢除城鄉二元結構的戶籍管理制度，剝離附加在戶籍制度上的各種經濟和社會因素，讓戶籍重歸人口管理和公民權益證明的本位。戶籍改革是實現公平的基石。將西部民眾人為鎖定在西部資源稟賦不足的地區將繼續帶來生態惡化，也不利于全國小康社會的全面建設。西部不只是西部民眾的西部，東部也不只是東部民眾才能分享收益的東部，打破東西部之間、城鄉之間、地區之間人為的戶籍分割，能增強民眾的國家認同。自改革開放以來存在的農民工問題，已累積了太多社會矛盾，東部地區和城市的快速發展受益于這巨大的“人口紅利”，現在是到了城市反哺、補償農村、農民，東部反哺中西部，系統改革戶籍制度，讓新生代農民工融入城市，分享其父輩城市建設的成果“蛋糕”的時候了。

(二)財政的轉移支付與公共服務的均等化

1.轉移支付的基本目標是實現西部最低基本公共服務水平的均等化。基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，所必須提供的公共服務，其規定的是一定階段上公共服務應覆蓋的最小范圍和邊界。比如基本的公共教育、公共衛生、社會保障、基礎設施、公共安全等等[2]。

政府提供服務的性質和類型，可以大致確定政府必須保障的基本公共服務體系，有四大領域可以劃在基本公共服務之列:一是底線生存服務，包括就業服務、社會保障、社會福利和社會救助，主要目標是保障公民的生存權;二是公眾發展服務，包括義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化體育，主要目標是保障公民的發展權;三是基本環境服務，包括居住服務、公共交通、公共通信、公用設施和環境保護，主要目標是保障公民起碼的日常生活和自由;四是基本安全服務，包括公共安全、消費安全和國防安全等領域，主要目標是保障公民的生命財產安全[3]。基本公共服務均等化主要內容是，每一成員享受大致相等的基本公共服務，全體社會成員享受某種服務具有大致均等的機會。中央政府確保地方政府提供公共服務能力的均等化，是市場經濟國家轉移支付的一般目標。公共服務均等化是公共財政的重要組成部分，是讓全體社會成員獲得公共服務的機會、原則和結果基本均等的制度安排。

東西部地區間收入能力的差異也導致了在相同的公共服務項目上，地區之間的服務水平和質量上的較大差異，一些貧困地區某些基本公共服務設施極為短缺，難以達到最低的公共服務標準。東西部地區間差異大、發展極不平衡的現實，決定了在開發西部、縮小地區發展差距、實現各地區居民享受的公共服務均等化的任務極為艱巨，因此當前對西部地區財政轉移支付的首要目標也是基本目標是實現最低的、最基本的、有保障的公共服務和公共產品供給，如普及義務教育、初級衛生保健、基本社會保障、基本的基礎設施，建立以保障全體國民基本生存需求為標準的社會安全網，體現上級政府對最低公共標準特別是人權性公共產品提供的服務準則。中央政府通過制定相關基本公共服務的設施、設備、人員配備、日常運行費用等標準，確保負責提供的地方政府具備財力，確保社會、政府、服務機構在不存在歧視與偏見前提下使每個公民不分城鄉、地域能夠有機會接近和獲得法定基本公共服務項目。如城鄉義務教育階段的中小學校的標準化，確定校舍、配備設施、師資、辦學經費標準，推進城鄉教育均衡化、標準化。公共服務均等化是一種相對狀態，允許合理差距的存在。

當前和以后較長的時期，中央政府對西部的財政轉移支付的目標定位為實現西部最低標準的基本公共服務和公共產品的均等化。應該清醒地看到，形成中國地區之間的收入差距的原因有市場自然發展因素，還有相當一部分非市場的人為因素。如果這種收入的差距是人們根據其資源稟賦和偏好用腳投票的結果，那么這種差距就是合理的差距。

2.西部基本公共服務標準的確定。應根據西部地區不同區情和公共產品供給特點進行相應的財政援助，通過科學合理的財政轉移支付制度，建立公共產品成本的合理分擔機制，保證西部地方政府事權與財權的均衡。西部地區是民族、邊境、貧困、災害多發的高度重疊的地區，同時還分布有63個革命老區縣，因此，在設計西部基本公共服務的范圍和標準時，應該考慮到這些特殊地區的實際情況和特殊需要，以便在保持全國政策統一性的基礎上，照顧到地區的特殊性。

根據西部農村經濟日趨凋敝的情況，中央政府應通過有力財政支持，制度性地保證農村基本公共產品的供給，維持農村社會可持續發展和社會穩定。

三、農村公共產品供給對策

西部農村公共產品的供給既有其它地區發展共性，也有其特殊性。這里主要針對西部特殊性探討對策與建議。西部的新農村建設還有西部大開發背景及有利條件，西部地區老、少、邊、窮等因素，以及生態保護、災害頻發，內部差異懸殊的地理地貌、經濟社會發展水平，這些與其它地區迥異的特點是我們考慮提高西部農村公共產品供給水平時的重要著眼點。

西部大開發戰略實施10年來，西部地區雖取得了舉世矚目的成就，但東西部地區經濟發展差距不斷加大，西部與東部農村公共產品供給水平差距還非常明顯。鑒于西部農村地區發展水平低，基礎設施建設嚴重滯后，加上地方財力薄弱，國家應把新農村建設政策支持的重點放在西部地區。西部的新農村建設同沿海發達地區相比，處在低水平、低層次的格局，且西部的政治、經濟、文化等發展都是立體型的，很不平衡，必須要分類指導，采用不同標準、不同的方式分類推進。

(一)健全生態補償機制與生態環境保護

西部大開發的實施，使西部地區取得了舉世矚目的成就，同時也面臨著一系列新的問題和挑戰，例如環境保護與經濟發展之間的矛盾日益凸顯。對事關國家生態安全、需要重點保護的地區，應以保護為重點，國家對這些地區加大轉移支付力度。在生態脆弱的地區，實施生態移民，從限制、禁止開發區遷出過載人口，發展相對集中的小城鎮，主要發展旅游等不影響生態環境的產業，國家要建立健全生態補償機制。繼續推進林業重點工程建設，完善政策、鞏固退耕還林成果，開展植樹造林，提高森林覆蓋率。實施草原建設和保護工程，推進退牧還草，發展灌溉草場，恢復草原生態植被。

(二)關注“公平”與農民生存權、發展權

在西部農村進一步實行“多予、少取、放活”的政策，加大城市反哺農村、工業反哺農業的力度，更加關注西部地區的城鄉公平、民族公平、地區公平。站在國防安全，增強中華民族的凝聚力、向心力，強化國家認同的政治高度加大對農村特別是邊境地區、民族地區民生事業的支持。

(三)著力提高西部農村公共服務水平

中央政府要加大財政投入和轉移支付力度，強化在涉及公民基本人權的農村公共產品供給，如農村義務教育、公共衛生、基本醫療、社會保障、社會救助、減少貧困、防災減災等。相當一部分的西部農村是少數民族人口和貧困人口最為集中的地方，貧困面大，貧困程度深，建立農村基本社會保障體系對于農村社會穩定意義重大。要加快建立起以最低生活保障制度為基礎，以養老、醫療、教育等專項資助為主，以其它救助、救濟和社會幫扶形式為補充的全覆蓋的社會保障體系。

以云南為例。2002年云南被國務院確定為首批全國新型農村合作醫療試點省。2008年，全省所有縣級單位推開了新型農村合作醫療，有3 222萬農民參加，參合率達89.77%，但基金的保障水平較低;農村低保補助標準為每月50元，僅為城市低保補助標準的1/3;云南農村養老保險發展緩慢，全省只覆蓋農業人員的4.2%。[4]

農村義務教育在免除學雜費同時，對寄宿制學生中的貧困人群給予適當生活補貼。在公共設施比如學校、醫療機構的布局上，離村3公里內有小學校，達到村村有衛生室，或5公里范圍內有醫療點。對公共設施和公共服務的使用上，要更多考慮西部民眾受益的公平、普惠及可及性。西部人口居住分散，將不得不犧牲公共服務的規模經濟效率。在西部農村公共服務供給上，首先要解決一些公共服務有無問題，對農村的“五通”情況查漏補缺，對一些數量普及即村村有、覆蓋的公共產品，要限定基本標準，或最低服務標準，提高所有民眾可享受性，爭取惠及所有社區居民。

(四)加大基礎設施及農業基礎設施的投入

基礎設施是農村經濟發展的根本，農業基礎設施建設關系到農業發展，更關系到大多數西部地區農民的生存。提供完善的基礎設施，特別是農田水利基礎設施和安全飲用水及鄉村公路的建設，能為農村經濟發展提供基本的物質保障，提高貧困地區和貧困人口自我發展、脫貧的能力。生產生活用水對農民的重要性不言而喻。水利設施的建設，不僅要投資大型工程，還要鼓勵基層和村組織修建村民直接受益的小型水利設施。如在水資源豐富的西南地區，云南卻是缺水省份，特別是工程性缺水情況明顯，全省有25.53%209.83萬個住戶反映獲取飲用水存在困難，比例高于西部平均22.2%。2009-2010年西南云南、貴州、廣西、四川、重慶等5省區市大部地區發生嚴重干旱，再一次警示和證明這些地區農田水利設施投資在解決人畜飲水、農地灌溉巨大的社會經濟效益和重要性。

(五)民族地區的公共產品有效供給

近年來民族地區發生的嚴重沖突事件，提醒我們要通過加快經濟發展，改善民族地區的生活條件，提供更好的公共服務，來增強中華民族的凝聚力。另外，應尊重、保證原住民與外來移民在涉及社區公共產品供給的決策參與權，要尊重原住民需求與偏好。根據民族地區文化多元、多宗教影響的特點，充分利用各地傳統社會資源，如宗教文化，發揮其在促進社會和諧、扶貧濟困、生態保護的積極作用，充分利用民族醫藥和傳統中醫藥降低民眾的醫療負擔。在中國農村特別是西部有不少從事促進貧困地區、民族地區發展的公益組織和非政府組織，做好制度的規范與機制設計，對有效提高貧困地區、民族地區公共產品供給水平有著極為現實的意義。

(六)財政資金的投入方向與短板效應

基于各地有限的財力，農村公共產品供給應找準短板、最薄弱點投入財政資金。層次越高的政府資金投入各層級公共產品供給短板，提升各地整體供給水平。如中央政府、省級政府保證社會安全線高度，起到兜底作用，實現全國農村居民最低水平的人權性公共產品供給，如所有人做到病有所醫、住有所居、老有所養、幼有所學。

(七)公共產品供給優先序和輕重緩急

在國家財力有限的情況下，公共財政不可能覆蓋到農村所有領域，也不可能在短期內大規模增加農村公共產品的供給。從研究結果來看[5]，中西部地區的農村公共產品供給的優先序主要是:第一，保障基層機構的正常運轉，主要是編制內的人員工資支出和公用經費支出;第二，確保農村義務教育政策的全面貫徹落實，重點是中小學危房改造、必要教學設備的配置和師資隊伍的培訓;第三，支持鄉村道路建設和清潔飲水主要設施建設;第四，支持農村公共衛生和醫療防疫體系建設，重點是農村公共衛生防疫體系建設、農村大病醫療救助;第五，逐步建立農村社會保障制度，支持弱勢群體發展，主要是農村最低生活保障、農村養老保險試點、農村扶貧開發;第六，農業基礎設施建設和農業科技進步，重點放在糧食主產區。在綜合考慮國家財政的實力，農村公共產品的需求以及農民的關注度，各大類農村公共產品的供給優先順序排列是[6]，經濟發展類:農田水利設施、農業技術推廣與農民培訓、鄉村道路建設、農產品市場信息;公共服務類:鄉村債務化解、鄉村規劃、公共服務;社會事業類:基礎教育、公共衛生和醫療、農村養老保險、農村社會救助;生態環境保護類:農業災害防治、生態建設、村莊綠化、環境保護。

(八)發揮東部地區對口支援機制效應

1996年中央扶貧開發工作會議提出，東部發達地區對口支援貧困地區，各經濟發達省市要作為一項政治任務，要把幫扶任務落實到縣(區)，落實到企業，明確目標任務，不達到目標不脫鉤。東部地區對口無償援助和幫扶西部地區，是橫向財政轉移支付的嘗試，是動員全社會力量扶貧的重要舉措。東部發達地區對口支援貧困地區的政策實施已有10余年，在總結經驗的基礎上，探索和創新扶貧機制。要規范資金使用與監督，引導資金投入受援地區農村基礎設施建設，鞏固并加大教育、衛生等公共事業的幫扶力度，促進革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區經濟社會加快發展，發揮資金效益。

(九)農村公共產品供給模式的多元選擇

由于西部各省份間在各個方面都具有很大的差異，如總體經濟水平、產業結構、地理條件、文化背景等，西部農村內部差別較大，各地區新農村建設應該從自身條件出發，因地制宜、發揮優勢、科學規劃、突出特色，積極探索科學的發展模式。農村公共產品供給不可能按照統一的模式進行。在社會主義新農村建設期間，要根據各地區的不同情況和建設階段，實行相配套的農村公共產品供給模式。多元化的供給與生產主體，才能發揮當地的優勢，切實提高農村公共產品的供給水平。農村公共產品供給模式的多元選擇包括城鄉統籌發展模式、產業帶動發展模式、社會事業優先發展模式、市場機制誘導發展模式、勞務輸出發展模式、全社會動員協作發展模式。

參考文獻:

[1] 程漱蘭.世界銀行發展報告20年回顧[M].北京:中國經濟出版社，1999:58.

[2] 陳昌盛，蔡躍洲.中國政府公共服務:基本價值取向與綜合績效評估[J].財政研究，2007(6).

[3] 陳海威，田侃.我國基本公共服務均等化問題探討[J].中州學刊，2007(3).

[4] 云南省統計局.2008年云南省國民經濟和社會發展統計公報[Z].2009-05-21.

[5] 國家財政部農業司課題組.公共財政覆蓋農村問題研究報告[J].農業經濟問題，2004(7).

[6] 陳池波，胡振虎，傅愛民.新農村建設中公共產品供給問題研究[J].中南財經政法大學學報，2006(4).

(責任編輯:李江)