我國非政府組織發展研究

摘 要:就轉型時期的當代中國而言，體制轉型即傳統政治經濟體制向民主政治和市場經濟體制轉型處于關鍵時期。按照亨廷頓的理論邏輯:“政治變革要求社會對國家的控制，而經濟變革則要求減少國家對社會的控制?！备母镩_放以來，隨著中國經濟和社會的發展，非政府組織在中國得到了長足發展。據統計，20世紀50年代全國性非政府組織只有44個，60年代不到100個，地方性非政府組織大約在6000個左右。到1989年，全國性非政府組織劇增到1600個，地方性非政府組織達到20多萬個。到1998年，全國縣級以上非政府組織達到18萬多個，其中省級非政府組織21404個，全國性非政府組織1848個。截止2002年底，全國共登記社會團體1313萬個。其中，全國性社團1712個，省級社團20069 個，地級及縣以上社團52386個，民辦、非企業單位1111萬家。到2006年底，我國登記注冊的非政府組織已達26萬個。在活動領域方面，非政府組織遍及各行各業，行業性、專業性、聯合性、學術性等門類齊全。在作用方面，非政府組織已成為社會政治生活中一支不可忽視的重要力量。

關鍵詞:非政府組織;國家與社會;市民社會;第三部門

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)09-0047-02

1 非政府組織在中國存在的必然性

1.1 非政府組織自身的特點決定了其存在的必然性

非政府組織在社會公益，便民服務和豐富居民文化生活方面做出了積極的貢獻。如，中國青少年發展基金會對失學兒童的救濟，開展了希望工程項目，中國扶貧基金會扶助大學生上學的“新長城助學計劃”等。尤其是2008 年的汶川大地震，面對空前的災難，非政府組織在抗震救災、重建家園方面發揮了巨大的作用。也是從那時起，很多人意識到非政府在政府管理社會中發揮的地位和重要性。非政府組織本身具有非政府性，非營利性，自主性及多樣性與專業性并存的特點。而且，非政府組織是民眾出于自愿組織起來致力于解決某一社會問題，因此，非政府組織又具有一定的民間性，公益性，自愿性。這些特點，必然決定了非政府組織的優勢所在:貼近群眾，扶持力度大，成本低，效率高，責任感強，服務更持久，服務方式多樣且易于接受。非政府組織扎根于民間，了解基層的實際需要，而且組織成員大都是基于共同志趣和愛好而自發地組織起來。這樣，他們在解決社會公共問題時，更積極，更主動，更熱心，也更貼合實際，更能滿足一般民眾的需求并被民眾所接受。

1.2 非政府組織的作用決定了其存在的必然性

非政府組織是政府工作的合作者。我國的社會格局是“小政府，大社會”，這樣，政府在解決社會問題尤其是突發問題時，由于政府能力的有限性，往往顯得力不從心，或者解決力度不夠。這就給非政府組織預留了很大的發揮空間，解決那些政府容易忽視的或者不便解決的邊緣問題。非政府組織還是社會保障的支持力量。21世紀的中國將是一個不可逆轉的老齡化社會。老齡化將帶來一系列復雜的社會問題，涉及養老保險，老年人福利等多種問題。許多慈善組織注意到了中國，特別是中國農村脆弱的社保體系，愿意提供一定的資金，使那些老年人能夠老有所養，難的卻是找不到一個合適的可以合理落實這筆資金的組織。此時，非政府組織恰好能擔當這種中介角色。

其次，非政府組織能夠滿足多元化的保障服務需求。政府行為的普遍性和局限性難以對多元化的保障服務需求做出及時的回應和滿足，企業為了追求利益最大化也不愿意從事回報較低的社會保障服務。而這些恰恰是非政府組織的優勢所在，有了這個空間，非政府組織也可以發揮更大的作用。此外，非政府組織數量眾多，或大或小的組織的志愿者參與社會保障服務的管理和日常活動，遍布社會生活的方方面面，因而比政府更能滿足社會特殊群體的需求。

當然，非政府組織也并不是完美無瑕的，它有其自身固有的缺陷，那就是志愿失靈。志愿失靈表現在:慈善的供給不足，慈善的特殊主義或狹隘性，內部組織不健全，志愿活動的家長作風，志愿活動的業余性等等。正是由于非政府組織的這些缺陷，政府對非政府組織的有效引導便尤為重要。但這并不意味著非政府組織是政府組織的內屬機構，也不能因為這些缺陷而否定非政府組織在政府管理方面日益重要的補充作用。因此，健全我國的非政府組織，積極發揮政府的組織引導作用應該互助互行。

2 非政府組織與市民社會的形成

在進入社會轉型時期之后，由于社會與經濟發展和變化導致許多新問題的產生，從而導致社會需求的多樣化，政府與市場都出現了失靈現象，政府失靈和市場失靈已經是社會無法回避的現實。普通民眾的多樣化需要往往得不到政府和市場的滿足，于是，市民社會組織(Civil Society Organizations，CSOs) 應運而生。進入20 世紀90 年代以來，以三分法為基礎的市民社會定義逐漸為大多數學者所接受，其構成要素主要是市民社會組織CSOs，即介于政府和市場組織之間的第三部門( the third sector) 。雖然，非政府組織只是CSOs的一個重要組成部分，而對于非政府組織的理解或者稱呼，不同學者也有不同的觀點，比如，非營利組織(NPO) 、第三部門或第三域( the third sector) 、社會中介組織(mediate organizations) 、志愿者組織或志愿域( voluntary sector) 。如學者何增科認同三分法，把介于市場和國家之間的第三部門認定為CSOs。但是，非政府組織的重要性卻得到了普遍認同，如Brown，L1David and Kalegaonkar認為，目前，對于世界上許多國家而言，非政府組織成為CSOs的最核心要素。臺灣學者李英明從全球化發展的視角來觀察市民社會，也認為非政府組織是全球市民社會中最主要的環節。在中國，由于歷史和現實的原因，非政府組織在不同歷史時期以不同的名稱存在，比如，商會、農會、研究會、市民公社、基金會等等。中國非政府組織的生成路徑也主要是“自上而下”與“自下而上”兩種。“自上而下”形成的組織有共青團、婦聯、工會、中國科協、中華慈善總會、中國青基會等;“自下而上”形成的組織有自然之友、女性成長之家、索南達杰自然保護站、北京一加一文化交流中心、慈行喜愿會、可可西里志愿者聯絡中心等等。這兩類非政府組織都促進了中國市民社會的發展。隨著以非政府組織為核心的第三部門的形成與逐級深入發展，逐步滲透，一個連接政府與市場組織的市民社會也逐漸形成。

3 我國非政府組織的發展及趨勢

3.1 我國非政府組織的現狀分析

2001年11月在京召開的中美民間環境組織合作論壇發布消息: 中國環境NGO 已超過2000個，參與者數百萬人。大量境外非政府組織也開始進入中國，并參與中國的公益事業。根據清華大學NGO研究所所長王名教授的估計，在中國范圍之內開展各種公益或者互益活動的NGO大概是300萬家，但是這里邊真正按照現行法規登記注冊的只有十分之一。其中，根據王名教授提供的數據，目前境外在華社團的數目大約在3000到6500家之間，其中資助機構2000 家，項目機構1000家，商會行業協會2500 家，宗教社團1000 多家。2000 年以后，新生代NGO開始崛起。鄧國勝認為，近年來中國NGO發展的主要特點是:(1) 新生代的NGO開始成長起來;(2) NGO開始網絡化，且積極去影響政府的決策;(3) 中國NGO與媒體的聯系越來越密切，媒體本身也出現了NGO 化——媒體記者的NGO化。可以看出，改革開放之后，尤其是進入20世紀90年代之后，中國非政府組織得到了空前的發展，在數量和類型都大幅度增加。這些非政府組織大都活動在有關社會公共利益的領域，比如，環保、扶貧、教育、衛生保健、法律援助、行業自治、社區服務、農村發展、學術研究;比如，農民工非政府組織，比如海南外來工之家、廣州“番禺打工族服務部”、北京“打工青年藝術團”等成績顯著，為維護農民工合法權益進行了艱苦的努力，成為進城務工人員的心靈家園。從而，非政府組織為中國市民社會的形成發揮了巨大的作用。

發展的同時，我們仍然可以發現其存在的問題和隱患。比如我國有學者提出我國的非政府組織發展存在以下問題:(1)官辦或半官辦色彩濃厚;(2)有關非政府組織的法制建設滯后;(3)對于非政府組織的監督管理機制缺乏;(4)資金來源具有明顯局限性及依賴性等。調查顯示:中國非政府組織最主要的收入來源是政府提供的財政撥款和補貼，其次便是基金會，企業和個人的財富投入等。這一收入結構意味著非政府組織收入來源單一，過分依賴于其他部門尤其是政府部門，從而形成了發展的瓶頸，不利于非政府組織的獨立和自治。并且政府的資助是有限的，而且其支持的重點可能隨時轉移。從人力資源來看，中國非政府組織專職人員較少，現有的專職人員素質和文化水平參差不齊，缺乏專業技術知識，缺乏創新精神。同時，非政府組織發展所依賴的大量志愿者在中國也極其缺乏。人力資源缺乏的問題，嚴重影響了非政府組織服務項目的擴展。服務范圍的擴大和服務質量的提高，影響了非政府組織的能力的提高，制約了非政府組織的可持續發展。

3.2 我國非政府組織的未來發展趨勢

雖然非政府組織在中國有了空前的發展，但是，學者們對中國是否已經形成市民社會仍有不同意見。 比較一致的看法是: 中國市民社會依然處于轉型時期。比如，孟延春就認為，中國市民社會只是剛剛出現端倪，真正完整的市民社會尚未建立。王名、劉國翰等人也認為，中國的民間組織依然處于由國家領域向公眾領域過渡時期。但是，無論如何，中國市民社會還是正朝著不斷健全的方向逐漸邁進。至于中國市民社會的未來發展，康曉光認為，應該是由目前的非政府組織的官民二重性走向非政府組織的自治。

由于“市場失靈”和“政府失靈”同時出現，尤其是國家權力向社會的讓渡，使得市民社會組織得以興起和發展。市民社會組織以非政府組織為核心構成要素。因此，非政府組織的興盛與衰落，直接決定著中國市民社會的形成與發展。自從改革開放之后，不僅自上而下成立的非政府組織擁有了更大的發展空間，而且自下而上成立的非政府組織也得到了長足發展。甚至，境外非政府組織也得到了政府的默許，在中國開展項目合作。雖然中國社會依處于轉型時期，但是，其發展方向是向著一個真正完整的市民社會邁進。有學者認為，未來中國市民社會結構是由政府組織、市場組織、公民私人組織和市民社會組織相互融合、相互交叉構成的，其中，非政府組織是市民社會的核心構成要素。

非政府組織自身的特點和功能決定了其在社會轉型時期必然發揮重大作用。非政府組織以其親民，愛民，自愿，協調，自發及有組織性等特點，現身于現代國家發展的大舞臺。盡管其自身也存在難以克服的弱點和缺陷，但非政府組織的存在和繁榮發展已是一種必然。國家繁榮和人民內部矛盾的解決，需要非政府組織在其中扮演重要角色。當然，政府的協調和引導也將起著相當大的作用。政府、民間組織、市場、私人等相互協調，相互融合，相互影響，和諧繁榮發展的局面，將成為未來中國社會的一種發展趨勢。

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