創新網絡經濟監管模式研究

近 年來，隨著信息技術的進步和互 聯網的普及，電子商務持續快速發展，在繁榮國內市場、擴大居民消費、降低物流成本、提高流通效率等方面發揮著日益重要的作用。但由于我國電子商務發展尚處于起步階段，整體應用水平較低，交易環境有待進一步改善，社會公眾對電子商務的認知度和認可度有待進一步提高，電子商務信息披露、資金支付和商品交付等行為還有待進一步規范。本文試在分析電子商務發展和監管現狀的基礎上，闡述工商部門如何切實履行好網絡市場監管職能，進一步創新網絡經濟監管模式，進而促進電子商務規范、健康發展。

一、網絡經濟現狀

(一)電子商務發展現狀

根據中國互聯網協會DCCI數據中心公布的第四屆互聯網調查數據，2007年，中國B2B電子商務交易規模為12500億元，比2006年增長25.5%；C2C交易規模為410.4億元，同比增長90%；B2C網站總收入為52.2億元，同比增長33.5%，預計2008年B2C電子商務營收規模將超過70．9億人民幣。同時，杭州第三屆中小企業電子商務應用發展大會發布的調查報告數據顯示，2007年我國具備運營能力的行業網站達2300家，總營業收入147億元，較2006年的100億元增長47%，從業人數超過19萬人，互聯網網民人數已經超過2億人。2007年企業化運營B2B網站總數超過4500家，而2006年是2000家，實現了一年翻一番的發展，2008年將達到約16200億元，2009年交易規模有望達21300億元。B2B業務仍將在未來幾年內的電子商務市場中占據主導地位，而我國電子商務在未來兩年內還將保持高增長速度。另根據商務部信息化司副司長聶林海說，2008年，我國電子商務交易總額達3.1萬億元，比2007年增長了43%。在目前的經濟形勢下，運用電子商務的中小企業生存狀況遠遠好于運用傳統模式的企業。有關統計資料顯示，在金融危機中，未運用電子商務類的企業陷入困頓的比例達84.2%，而運用電子商務的企業陷入困頓的比例為16.8%，兩者相差近5倍。

(二)政府部門在網絡經濟管理中的地位

電子商務是國民經濟和社會信息化的重要組成部分。2005年1月8日，國務院辦公廳頒布了《關于加快電子商務發展的若干意見》，提出政府要完善政策法規環境，規范電子商務發展。同時要求政府部門加強統籌電子商務發展規劃，明確電子商務發展的目標、任務和工作重點；建立健全相互協調、緊密配合的組織保障體系和工作機制；積極研究電子交易、信用管理、安全認證、在線支付、稅收、市場準入、隱私權保護、信息資源管理、網絡仲裁、網絡公證、財稅政策等方面的法律法規問題，盡快提出制訂相關法律法規的意見，推動電子商務法律法規建設；建立服務與保障體系建設，打擊電子商務領域的非法經營以及危害國家安全、損害人民群眾切身利益的違法犯罪活動，保障電子商務的正常秩序，促進電子商務健康有序發展。尤其是作為電子商務主管的商務主管部門要建立范圍廣、層次高的電子商務工作體系，完善電子商務發展的政策環境、法制環境和促進機制。

(三)網絡經濟立法情況

目前，我國尚未出臺電子商務基本法，上位法缺失。現涉及網絡經濟立法的主要是由以下三方面組成：一是由傳統的民商法和行政法律法規進行調整規范。如《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國合同法》、《消費者權益保護法》和《中華人民共和國廣告法》等；二是極少數涉及網絡經濟的特定專業性法律法規。如《中華人民共和國電子簽名法》和《互聯網信息服務管理辦法》等。三是政府部門發布的政策性規范文件。如國務院辦公廳頒布的《關于加快電子商務發展的若干意見》、商務部發布的《關于促進電子商務規范發展的意見》和《關于網上交易的指導意見（暫行）》等。在網絡經濟立法問題上，一方面，電子商務在指數級發展中出現了種種問題，急需將網絡經濟納入規范化、法律化的軌道，運用法律手段對新的社會關系予以規范和調整，使網絡經濟始終處于良性、有序的發展之中；另一方面，政府部門充分認識到電子商務不同于傳統商務的特殊性，國內電子商務的發展需要一個寬松而有序的法律環境，輕率的把傳統經濟運用到經濟網絡中將是十分危險的。鑒于我國尚處于電子商務發展的初期，與國外發達國家完善的網絡經濟立法還有一定的差距，根據中國國情推動電子商務在主觀和客觀上困難都很多，齊頭并進并不現實，制定完備的有關互聯網發展和電子商務的法律時機尚未成熟。因此，目前中國政府還處于制訂政策鼓勵電子商務的應用與發展階段，通過鼓勵探索，鼓勵創新，加強對網絡經濟的政策性引導和示范，重點著手解決電子商務法律中的緊迫問題和對現有法規進行修改，如刑法、合同法、版權法、網絡市場主場體準入和網絡經濟監管等，以防止過于硬性和嚴苛的規定影響企業與個人開展網上交易的積極性，阻礙網絡經濟的發展。

(四)工商部門對網絡經濟監管和服務現狀

早在1998年11月18日的亞太經合組織第六次領導人非正式會議上，江澤民主席就指出工商部門對電子商務的推動作用 。隨著近幾年來我國電子商務的迅速發展，工商部門對電子商務為主的網絡經濟給予了前所未有的關注與支持，將網絡經濟監管確定為今后工商履行監管職能的重要方向，積極開展探索和創新。根據國務院辦公廳《關于加快電子商務發展的若干意見》中涉及的電子交易、信用管理、安全認證、在線支付、稅收、市場準入、隱私權保護、信息資源管理、網絡仲裁、網絡公證、財稅政策等電子商務法律法規建設方面，工商行政管理部門作為社會經濟活動的市場監管部門，作為國務院新“三定”方案確定的網絡市場監管職能部門，主要涉及到其中的企業信用管理、市場準入、網絡仲裁和非法經營等方面。目前工商部門對網絡經濟的監管主要集中在對網絡虛假廣告等方面的非法經營行為進行打擊，如北京、上海等地工商相繼出臺了網絡廣告管理方法；浙江省工商部門也于去年年底出臺了《關于全省工商行政管理系統推進網絡經濟監管工作的指導意見》，對各類網絡經營主體資格的確認和各種非法網絡經營行為的網絡經濟監管進行了初步嘗試。可見，工商部門目前對網絡經濟的監管尚處于起步階段。

二、網絡經濟監管面臨的主要問題及原因

雖然這幾年我國網絡經濟得到蓬勃發展，但由于我國電子商務起步較晚，發展程度低，特別是法律制度、網絡信息技術、社會信用體系等方面都存在很多不盡完善的地方，發展水平尚處于初級階段。隨著國內網絡經濟的發展和壯大，網絡經濟帶來的新問題已不斷出現，各種網絡違法行為開始屢屢出現，虛假廣告、網絡詐騙、域名爭議等案件時有發生，網絡糾紛案件逐漸增多，阻礙了網絡經濟的持續健康發展。國際反網絡釣魚工作組(APWG)的報告顯示，目前，中國已經成為僅次于美國而屬世界上第二大擁有仿冒域名及網站的國家，占全球域名仿冒總份額的12%。隨著在線金融業務的逐漸增多，網上交易安全“形勢堪憂”。由于信息網絡的海量數據流、高度流動性和非物質性三大特征決定了工商部門開展網絡經濟監管將面臨眾多急需解決的問題。

(一)網絡經濟立法嚴重滯后，政府部門監管困難重重

對于傳統經濟模式，多年來國家已經制定出臺了一整套的法律、法規和各種規范性文件。但網絡經濟是一種新型的經濟模式，我國目前僅《合同法》、《電子簽名法》、《電子服務認證管理辦法》、《計算機信息網絡國際連網管理暫行規定》等法律法規涉及電子商務，而這些法規大都還停留在網絡的建設、運營、域名注冊、網絡安全與發展的初步層面上，有關適應網絡交易的法律法規還沒有真正涉及。雖然合同法中對電子合同的法律效力作出規定，但這僅僅是簡單規定，不具有實質操作性，立法的嚴重滯后對于電子商務的發展形成了嚴重的阻礙。而電子商務是以網絡為載體，整個商務過程實現電子化、數字化和網絡化，打破了傳統貿易中的區域和國界的限制，由于未能及時制定和修改行政法律、法規，使得行政部門在履行其職能和實施監管時，處于無法可依、難操作的尷尬局面。如虛假網絡廣告的廣告主、發布者、服務器均處于不同的三地，則對工商部門的監管造成極大困難。

(二)電子商務的虛擬性使得交易風險大增

由于網絡的虛擬性、開放性、無紙化與交易的非面對面性，交易雙方的身份信息難以確認，使得交易存在很大風險，尤其是消費者由于信息的不對稱性而使風險更甚。由于在網上交易時，只是通過網絡信息了解商品的質量、標示規范、性能描述、價格，及商家相關信息，并沒有真正接觸過，使得一些經營者以次充好、以假充真、以舊充新，銷售水貨、翻新商品，夸大商品宣傳，欺騙消費者，有的不書面標明相關數據，不提供或不完全提供包裝，銷售或贈送冒牌產品。有些經銷商不給消費者開具正式的銷售憑證，推卸法律責任，逃避稅收。加之我國電子商務的法律制度的不健全，行政部門對網上交易缺乏有力的監管，社會信用體系尚未建立，使得網上出售的商品質量無法保證。大多網上交易屬異地交易，一旦出現質量問題，除了將增加運輸成本外，經常出現部分生產、經銷、維修商相互推諉，不履行售后服務承諾。而目前互聯網消費的相關法律法規尚未健全，由于消費者自我保護意識低，輕信網上承諾，一旦發生糾紛存在證據難收集，跨區域消費增加了維權成本和維權難度。據中消協2007年全年消費投訴統計，電視及網絡購物等銷售行業在投訴近年來呈增長態勢的10類商品和服務中排名第一。

(三)網絡經營行為難以監管，違法行為層出不窮

由于電子商務的運作是虛擬的，交易雙方互不照面，所以交易過程的最終完成很大程度上取決于網上企業的廣告宣傳等促銷手段。同時，電子商務主體是虛擬的，電子商務只能依其特有的經營模式對商家的信譽提出了更高的要求。電子商務的基石就是誠信、信譽，它不同于傳統的交易方式，完全憑借的是商家的信譽度。而我國的社會信用體系尚處于探索階段，缺乏對商家信用制約機制，這就給發布虛假廣告和進行網絡欺詐等非法行為提供了保護傘。同時，由于我國對電子商務管理尚未進行立法，法律尚不完善，而行政管理部門對市場的監管是采取屬地管轄，對于無區域限制的網絡經營行為就很難進行有效的監管，致使網上虛假廣告、不正當引誘方式等欺詐行為不斷出現并有逐年增加的趨勢，也在某種程度上使電子商務成為一種新的銷贓手段。

三、進一步創新推進網絡經濟監管的對策建議

(一)加強網絡經濟立法，納入政府正常的經濟管理軌道

在中國電子商務法律問題上，應該注意在規范管理與鼓勵創新之間求得平衡，既要看到規范電子商務發展的必要性，又要充分認識到電子商務不同于傳統商務的特殊性，為中國電子商務的發展營造一個寬松有序的法律環境。因此，應當堅持政府推進和企業主導的原則，根據我國的財力、國力，制定長遠規劃，分步、分階段實施電子商務立法活動。一方面，立即著手解決電子商務法律中的緊迫問題。一是將散見于不同部門的規定、辦法等政策性文件合理整合及分類，通過研究和探討，上升為《條例》等形式的行政法規體系。二是對為解決電子商務實施中的爭議、欺詐、侵權等問題，可由全國人大、最高人民法院結合信息產業部、商務部、外經貿部、工商、稅務等部門，針對現行法律、法規做出解釋、修訂和補充，以適應電子商務運作模式。三是針對電子商務在實施過程中出現的新問題，盡快制訂電子交易、信用管理、安全認證、在線支付、稅收、市場準入、隱私權保護、信息資源管理等方面的法律法規，以便于操作。另一方面，制訂政策鼓勵探索和創新電子商務的應用與發展。政府先通過重點推動銀行、電子商務平臺服務商等比較適合電子商務的大型企業，學習國外發達國家的先進電子商務管理模式和管理體制，從中取得成功經驗。再借鑒發達國家電子商務立法的現狀，參考聯合國《電子商務示范法》，最終形成我國的電子商務基本法。通過司法實踐和立法水平的提高，逐漸形成由基本法、行政法規、司法解釋和國際慣例相融合的電子商務法律體系。

(二)明確政府及相關部門在網絡經濟發展中的職能

應借鑒美國、日本、新加坡等國的政府電子商務管理先進經驗，結合我國現實情況，發揮政府職能，促進網絡經濟的發展。

1、充分發揮政府宏觀規劃與推進作用。電子商務作為一項龐大的社會系統工程，政府和行業的主管機構應當加強電子商務宏觀總體指導，國家發改委、商務部、科技部等部委應從不同角度扶持和推進電子商務進程，加強公共信息服務系統的建設，加快形成包括認證、標準、現代物流、法律法規等在內的電子商務發展支撐體系，特別是交易風險控制、知識產權保護、隱私權、安全問題等有關的法律規定和政策制定，以政府之“有形之手”更有力地推動我國網絡經濟的發展。

2、強化監管職能，推動電子商務有序發展。政府通過構筑一個完善的電子商務法律法規體系，明確政府相關部門的管理監督職能，對電子商務存在法律地位和效力、消費者權益保護、個人資料和穩私的保護、交易安全、交易規劃、標準化、稅收、域名商標等方面加強管理、監督，確保國家電子商務戰略的有效實施。

3、加強政府相關部門之間的合作和溝通。電子商務的發展是在政府引導和規范下，各部門共同參與推進的一項巨大的社會系統工程，它促使了各部門內、外部的深刻變化。因此，要根據各自的職能，進一步增進部門間的溝通，加強協調和合作，建立統一標準、統一接口、統一認證體系和互動的監管平臺，以避免盲目管理、多頭監督，共同推進政府宏觀電子政務規劃和管理職能的全面實施。

4、加強政府和企業間的協調機制。政府要充分履行好協調職能，通過與企業建立協調機制，及時跟蹤政府發展電子商務有關政策和措施的執行情況，使政府的電子商務戰略規劃得到企業的支持與認可，更好地發揮其調控管理作用，并為戰略規劃的修訂提供依據。

(三)進一步強化工商部門在網絡經濟監管中的主力軍作用

1、網絡經濟監管中的工商角色定位。工商部門作為國務院新“三定”方案中確定的網絡市場監管職能部門，如何確定工商在網絡經濟監管中的位置是關鍵的問題。鑒于網絡經濟的特殊性，工商的監管應當包括法律、道德和技術三個層面，而不單純的局限于法律層面。尤其是處于起步發展階段中的我國電子商務，在我國法律尚不健全的情況下，只能從道德和技術方面著手，逐步探索和建立健全工商網絡經濟監管模式。因此，工商部門將自己定位于網絡經濟監管的推進者與參與者，以寬容的態度對待道德和技術，通過給予網絡經濟主體以及專業機構更多的決策權，并充分參與到網絡經濟的發展中，加強與企業之間的合作，建立有效的對話機制，不斷熟悉網絡經濟的新技術發展情況，工商部門著重于宏觀控制和引導協調的監管方式，促進網絡經濟的良性發展，實現工商網絡經濟監管的職能到位，最終形成相應配套的網絡經濟立法。

2、先易后繁，從對重點對象監管逐步形成全面監管。在目前我國電子商務立法不完善的情況下，工商部門應當在現有的法律法規下，著手對網絡虛假宣傳、電子合同欺詐等迫切需要解決的非法經營行為監管，以及對如阿里巴巴等電子商務門戶網站等重點對象的經營行為和網絡信用建設進行監管方式上的探索和研究，通過積累監管經驗，逐步形成一套全面、科學的工商監管模式。

3、積極參與網絡經濟立法活動。作為國務院賦予的網絡市場監管的職能部門，應當積極開展電子商務經濟模式的研究，對電子商務中的各類經營行為和網絡經濟主體進行特征分析，對傳統經濟的工商行政管理法律法規進行相應的完善和補充，對電子商務中出現的新問題，應當在堅持有利于發展的原則下，嘗試制定規范性指導意見進行管理和監督。通過不斷的實踐和補充，形成部門規范性文件，在條件成熟情況下，提交立法機構，上升為法律法規，從而推進電子政務法律體系建設。

4、積極開展對網絡商家信用建設工作的探索。如何建立網絡經濟信用體系是規范網絡行為的有效途徑。目前我省工商部門已經對企業信用監管有了一定的經驗積累，設計了一套企業信用評價體系，在此基礎上，可以通過與阿里巴巴、淘寶等電子商務網站合作，嘗試推行以商家為主的網絡主體信用監管評價試點，探索網絡經濟主體的信用建設，促進電子商務誠信交易。

5、實行集中管理，屬地調查。由于電子商務是建立 Internet技術基礎上，需要借助一定的計算機網絡技術來全面實現在線電子化交易，所以我國的大多電子商務門戶網站或服務器都集中在大、中城市，為了便于全面監管，應當實行相對集中的管理監督，即網絡監管由地市級以上工商管理機關設立專門的網絡管理機構，如建立網絡經濟檢查大隊，從而提高工商部門對網絡經濟的監管效率。同時，針對網絡交易雙方往往相距較遠，各地工商部門無法獨立進行有效的監管的實際，可以通過建立省級、區域級甚至全國統一的網絡經濟服務平臺和監管信息共享交換系統，實現各地工商分工協作、互動調查、共同監管機制。

6、公開工商注冊登記信息，全面實施網絡經濟主體實名制。一是根據《政府信息公開條例》的規定，向社會公開工商部門登記的經濟實體營業執照信息和年檢驗照情況，并提供及時查詢系統，方便網絡交易雙方進行資格查證，提升網絡經濟主體信用度，提高網絡交易的成功率，從而推進網絡經濟主體實名制，為加快網絡信用體系打下基礎。二是針對B2B(商家-商家)和B2C (商家-個人電子商務)模式中的商家，通過立法強制規定商家在開展電子商務時采用企業營業執照網上標識等技術實行實名制交易。三是對于從事電子商務的個人，工商部門嘗試對電子商務個人進行備案制度，即個人從事電子商務的應當至當地工商部門進行書面申請備案，從而將網絡經濟主體全面納入網絡經濟監管中。

7、加快網絡廣告監管立法，改進網絡廣告監管技術。由于廣告法并未對網絡廣告有明確的規定，也沒有出臺相關的實施細則，使得工商部門對網絡廣告的監管存在較多困難：一是對虛假網絡廣告處罰不力。對于虛假網絡廣告的查處雖有法可依，但因為網絡廣告制作費用很低（甚至是免費制作），而且很難計算廣告制作成本，如根據廣告法及其實施細則進行處罰明顯起不到應有的懲罰和教育作用。二是網絡的無限性、及時性、互動性和海量信息等都為網絡廣告的監管帶來困難。三是網絡廣告涉及的行業廣泛對執法隊伍素質上的要求。從醫療藥品、機械用具到電子用品，從實物廣告到各類培訓廣告，涉及的問題廣告與相關行業的規范與否有很大關系。對執法人員不同行業的廣告規范、廣告內容的審查以及網絡技能提出了較高要求。因此，工商部門要加快對網絡廣告監管的立法步伐，明確網絡廣告查處權，實行網絡廣告經營許可證制度，進一步加大對網絡廣告非法行為的處罰力度。同時，積極研發網絡廣告智能化搜索監測軟件，實現對網絡廣告進行全程化監控。

8、實行電子商務門戶網站市場化管理模式。一是進駐電子商務門戶網站的商家必須持有辦理營業執照，且只在其核準的經營范圍內經營商品，并在商家頁面顯著位置公布其在工商部門的登記情況，門戶網站則對商家提供的信息真實性進行審核，對商家的商品質量、售后服務等負連帶責任。二是對從事以營利為目的的個人也必須辦理工商營業執照才能進駐。三是對C2C中，不以營利為目的個人在網上出售、置換自用物品，無需到工商部門核準登記，但必須報工商部門書面備案。通過市場化集中控制手段，督促電子商務門戶網站建立科學的管理模式和管理制度，以凈化網絡經濟秩序，推進電子商務健康發展。

9、普及消費維權知識，加大電子商務宣傳力度。充分利用各種媒體，采用多種形式，加大消費指導和消費維權知識的宣傳，進一步提高消費者維權意識。重點建立消費者維權平臺，嘗試網絡消費異地投訴轉移制度，切實減輕網上購物風險。同時，加強電子商務的宣傳、知識普及和安全教育工作，強化守法、誠信、自律觀念的引導和宣傳教育，提高社會各界對發展電子商務重要性的認識，進一步增強企業和公民對電子商務的應用意識、信息安全意識。

(作者單位：浙江省玉環縣工商局)