柔性行政在稅收執法中適用的可行性分析

摘要:隨著中國改革開放的深入和社會主義市場經濟體制的日益完善，傳統剛性行政執法那種僵化、忽視行政相對人權益的弊端日漸顯露，通過對近幾年執法現狀的回顧，人們對行政執法問題進行了重新反思，柔性行政執法被提上日程。柔性行政執法以其靈活性強、注重行政相對人意愿的優勢彌補了剛性行政執法的缺陷，而稅收行政執法一向被認為是具有強制性的，柔性行政執法在稅收執法當中是否具有可行性，很多人抱著懷疑態度，因此需要從理論的高度對稅務柔性行政執法存在的正當性、合理性及必要性進行認識。

關鍵詞:柔性行政;稅收執法;可行性

中圖分類號:F812.422文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0021-03

一、柔性行政執法的內涵

(一)柔性行政執法的背景

建設社會主義和諧社會，是胡錦濤為首的黨中央根據馬克思主義的本質要求，充分總結人類社會的發展規律與中華民族的歷史實踐得出的基本結論。社會主義和諧社會的實現要靠包括公權力在內的各個社會力量的良好共處運轉，任何一個力量的出軌都會影響到它的全面協調性。通過對近幾年執法現狀的回顧，人們對行政執法問題進行了重新反思。柔性執法被提上日程，而在所有實行市場經濟體制的國家，都曾用過柔和、靈活和有效的行政執法方式，成效非常顯著。

現代行政法的發展證明，行政權的強制作用并不是萬能的，它會因為一方的對抗或者無形的抵制而大大降低其功效，因此要求行政機關盡可能少地運用強制手段來推行行政執法，更多地采用權力色彩較弱的行政手段來使相對一方主動參與，實現行政目的，或者自愿服從行政機關的意志 [1]。2004年國務院頒布的 《全面推進依法行政實施綱要》 第9條明確指出， 改革行政管理方式， 要充分發揮行政規劃、行政指導、 行政合同等方式的作用， 提高政府辦事效率， 降低管理成本、 創新管理方式， 方便人民群眾。可見，轉變執法理念，拓展執法方式和手段是各級行政機關亟待研究的課題。

(二)柔性行政執法的內涵

在中國，柔性執法是一個學理概念，而非法律概念。當前行政管理界人士對柔性及柔性操作觀點較多，看法不一。在民主行政的柔性操作進程中，雖然聽到了來自各方擁護的聲音，但與此同時，也聽到了另一種聲音，有人認為，柔性操作的理念不清晰;還有人認為，柔性操作是一種妥協，一種緩沖，為的是掩蓋矛盾，是因為政府沒能力解決問題而采取的一種緩兵之計。甚至，有少數政府官員把柔性操作當做為自己謀利的一種手段。這種“柔”操作將正義拋之腦后，將人民的利益拋之腦后，與我們的民主行政的理念背道而馳，從而造成黨風不良、官風腐敗，致使干群關系緊張，并影響了政府的權威和合法性等 [2]。所謂柔性行政執法簡單來講是指與傳統剛性行政執法相對應的新型行政執法行為，具體來講是指在法律法規規定范圍內行政主體采取非強制性、更具人性化和靈活性的手段來實施的行政執法活動。它是指包括行政指導、行政合同、行政調解、行政獎勵等在內的一系列不具有法律強制力的新型行政行為的總稱 [3]。

(三)柔性行政執法的特征

首先，具有非強制性。行政職權的行使以國家強制力作保障，具有強制性。這種直接的強制力實際是一種“可以在不顧及施加對象是否情愿的情況下強迫對方服從一定意志的力量”[4]。柔性行政執法通常不帶命令性或強制性，而只能采取說服、協商、誘導、勸誡等方法，謀求并取得行政相對方的同意乃至響應，從而達到一定的行政目的，并不可直接將其主觀意志強加于行政相對方。其次，更具人性化特征。柔性執法相對于剛性執法更具人性化色彩，它不僅體現了執法人員和當事人之間的良性互動關系，也詮釋了“執法就是服務”的科學內涵。最后，具有行政行為性。由柔性執法的含義可知其本質上是一種建立在行政職權基礎上的行政行為，具有行政行為性。

(四)幾種稅務柔性行政行為

稅收柔性行政執法行為事實上也早已出現，比如稅務行政輔導、行政建議、行政提示、行政警示、行政整改告誡、行政回訪等稅務行政指導行為，還有中國稅務行政領域廣泛存在的各類行政合同，還有近幾年出現的稅務和解、稅務行政獎勵等都屬于柔性行政執法行為范疇。這些行政執法行為已經在稅收管理中發揮了重要作用，對減少征納矛盾，改善執法環境方面效果顯著，在防范和化解稅收執法風險方面很有借鑒意義。

二、柔性行政執法的可行性分析

任何行政行為的存在和運行都有其理論基礎和經驗支持。柔性行政執法也不例外。稅收執法一向被認為是具有強制性的，柔性行政執法在稅收執法當中是否具有可行性，很多人抱著懷疑態度，因此我們必須從理論的高度對稅務柔性行政執法存在的正當性、合理性及可行性進行論證。

(一)柔性行政執法的理論依據

有學者從法律的“正當性”理論、政府產生目的理論、權利本位論三個方面對柔性行政可行性專門作了論證。

法律有了正當性作為靈魂，獲得公眾的普遍認同和接受順乎情理，大多數公民都會對法律采取積極的合作態度，主動接受規則并將其作為行動的指引，不必以強制的手段來實施法律法規。中國法律代表了最廣大人民的意志和根本利益，因此中國法律具備法律正當性本質，這就已經為實施柔性執法提供了基本條件。

根據盧梭的社會契約論，政府的產生，其根本任務應當是保障締約者的人身、財產不受侵害或者是為締約者權利的順利行使創造條件。在中國，全心全意為人民服務是政府工作的宗旨，也是行政執法的宗旨。在黨的十六大上，將“執政為民”貫穿到新一屆中央領導的執政理念中，可見，服務型政府產生目的論為柔性行政執法奠定了堅實的基礎。

權利本位論極力肯定并推崇非強制性行政行為的確立和擴充，其主張實際上是要盡量排斥或否定強制行政行為的過多、過濫，因為強制意味著對行政相對方權利和自由的限制和剝奪。而柔性執法，不僅可以較少地侵害公民的權利，而且還能充分調動行政相對人的積極性，推動社會生產力的發展和社會的全面進步，實現構建和諧社會的目標，更好地實現行政相對人的權利。新憲法修正案把“國家尊重和保障人權”列為重要條款，可見，權利本位論為柔性執法的實施提出了明確的要求。

平衡論，從另一個角度為柔性行政執法提供了充足的理論依據。“平衡論”強調行政主體與行政相對方的關系應當平等協商與合作，而不是形同以往那樣單純的命令與服從關系。在依法行政的前提下，行政機關應進一步變革傳統的管理模式，積極推行行政指導等柔性行政行為公民參與管理和行政管理社會化等措施，以協調與行政相對方的關系，維護二者的平衡 [5]。

還有學者從現實性原因、功能性原因以及趨勢性原因三方面闡述了引入柔性執法的原因，由此提出要拓展剛柔相濟的執法新視野理念 [6]。中國早在古代事實上已經有“柔性執法的理念”。綜合《老子》關于“無為”的思想的闡述來看，“無為”，主要是針對并要求國家最高統治者限制和約束權力的濫用，老子提倡，一切法令、政策的頒布都要順應民心，得民心，要“以百姓心為心”、“任百姓的自化(即自然)”。老子“無為而治”的思想，在中國歷史上發揮過重要作用。西漢初期，黃老的學術思想被廣泛運用于社會政治實踐，取得了積極的成效，因而出現了中國歷史上的第一個“盛世”——“文景之治”，可以說這是黃老思想治國安邦的一次成功實踐。當前中國處于深化改革、社會轉型時期，利益多元，矛盾叢生，而且絕大多數都是人民內部矛盾這對依法行政能力與水平提出了更高要求。清華大學吳維庫教授在孝感市地稅局講學時說:“行政執法的目的不是只要秩序，而不要生活。社會只有秩序，但老百姓不方便了，這并不是理想的執法結果。”吳維庫還說，“柔性執法”在法制過程中是一種潮流，是行政執法民主化的潮流，“形勢變了，稅收執法方式也要變。”因此要求行政執法必須改變傳統的剛性執法理念，充分發揮柔性執法的功效，剛柔并用，執法彰顯人性化，規范化。

(二)柔性行政執法的法律依據

隨著中國法治進程的穩步推進，一系列人性化的立法不斷出臺，立法的人性化趨勢將更加明顯，成為行政執法體現人文關懷的法律依據。 在十屆人大二次會議上通過的《憲法修正案》把“國家尊重和保障人權”列為重要條款為行政執法體現人文關懷確立了憲法依據。稅務機關及其工作人員的執法行為必須以憲法為根本準則，追求“人文關懷”，否則就是違憲，這就為柔性行政執法確立了憲法依據。

中國行政處罰法明確規定，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的可不予行政處罰。這恰恰印證了“人性化執法”是可操作的。2004年7月1日起正式施行的《行政許可法》是中國法治建設中的一件大事，按照合法與合理、效能與便民、監督與責任的原則，確立了行政許可的一系列便民和服務的原則，規定了一個窗口對外、相對集中行政許可、不得收費、講求時效等重要制度， 便民措施突出對人的關懷對各級政府和政府各部門都將產生深遠影響。

《稅收征管法》第40條第3款規定個人及其所扶養家屬維持生活必需的住房和用品，不在強制執行措施的范圍之內。《稅收征管法實施細則》第59條第3款規定稅務機關對單價5 000元以下的其他生活用品，不采取稅收保全措施和強制執行措施。“看似冰冷的稅法，因為這個條款，而多了幾分溫情，多了幾分人文關懷。”中國人民大學教授錢晟用詩一樣的語言，評價新《稅收征管法實施細則》中的一個“明確公民生存權標準”的突破性條款。錢教授說:“這意味著，雖然偷稅行為該處罰，但是執法部門不能為解決偷稅行為，而剝奪了人的基本生存條件。” 評論認為，這個條款明確了“稅收征管中長期未能解決的公民生存權認定標準問題”，被稱為新《稅收征管法實施細則》最大的突破，在中國法治建設史上開了先河。保障納稅人權利的新《稅收征管法》，對稅官執法提出了挑戰。“如何既嚴格執法，同時又很好地保障納稅人的權利，這是需要改變過去思維的新問題。”

(三)引入“柔性行政執法”的必要性

隨著中國民主法治進程的加快，如果稅務人員仍然沿用傳統的套路去應對社會轉型時期的新矛盾、新問題，簡單一罰了之，不注重行為方式方法，不注重策略藝術，就會很容易激發社會的新矛盾，新問題。這樣，我們非但沒有取到良好的執法效果，甚至會加重執法對象的對立情緒，引發納稅人的強烈不滿，最終演變成為重大群體性事件和嚴重惡性事件。稅收執法“人性化”直接關系到稅務機關的聲譽和稅務執法人員的形象，既是征納雙贏、社會和諧的現實需求，亦是新形勢下稅收工作對稅務人員的高標準嚴要求 [7]。因此，推行柔性執法，符合科學發展觀的要求，有利于充分發揮稅收“取之于民、用之于民”的作用。具體來說柔性執法有三大現實意義:第一，推行“柔性執法”符合和諧社會要求，有利于構建和諧的征納稅收關系，為稅收執法創造良好的執法環境。黨的十七大提出了科學發展觀和構建社會主義和諧社會的偉大論斷。科學發展觀的核心就是以人為本，而“柔性執法”正是人性化執法的具體體現。第二，推行“柔性執法”符合以人為本原則，有利于提高納稅遵從度，減少執法阻力，從而可以化解稅收執法風險。輕微違法的危害性一般不大，稅務部門對當事人的違法行為只要及時進行教育和制止，不僅能夠達到及時糾違的目的，而且能夠使當事人的注意力更多地集中在對自己行為的反思和檢討上，從而產生良好的結果，實現和諧共贏。第三，推行“柔性執法”有利于進一步提高工作效率，增強執法工作的針對性和時效性。對于輕微的稅收違法行為，推行柔性執法，有利于減輕基層稅務干部的工作壓力，縮減工作量，提高工作效率。有利于集中精力查處嚴重稅收違法行為，有效增強稅收執法工作的針對性和時效性。

但是，柔性執法的實行，不就意味著執法力度的松弛，柔性執法是在法律法規允許范圍內的自由裁量執法，不應在違法的基礎上尋求所謂的人性化執法，也不意味著人情化執法，不能因此降低執法的標準，弱化法律的剛性。柔性執法是現代文明社會中，對“一切公權力皆來自人民的授權，任何執法權力的行使，必須顧及人民的利益要求并且遵循正當的程序和適度的規則”理念的實踐。執法要有所作為，但不是胡亂作為。執法的根本目的在于維護秩序安定，而非是為懲治而執法。執法行為的最優效果，當屬社會公眾的廣泛認同的局面和接受的自覺意愿，法治成為公眾的信仰。這都需要時刻保障民權民利，執法行為也不例外。柔性執法的實踐不是沒有可行的空間，要將執法的剛性和柔性很好地結合了起來，既不粗暴也不軟弱，多份尊重也不乏強制力，也即賦予行政執法新的內涵，只要從愛護、尊重納稅人角度出發考慮問題，執法行為溫和而不失威嚴，不隨便指責，拋卻專橫，在愛的感召下，征納關系才能水乳交融，稅收執法自然也能“一呼百應”。

參考文獻:

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[4]周光輝.論公共權力的強制力[J].吉林大學社會科學學報，1995，(5).

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[6]宋軍.拓展剛柔相濟的行政法治新視野[J].陜西行政學院學報，2008，(2):104-106.

[7]馬克和，洪雷.提高稅收執法“人性化”水平的幾點建議[J].安徽科技學院學報，2006，(1):86-87.

Feasibility Analysis of Flexible Administration in Tax Law

TIAN Su-ge

(Henan Local Taxation Bureau Training center，Kaifeng 475004，China)

Abstract: As China’s reform and opening up and socialist market economic system has improved steadily，the drawback of administrative law enforcement of traditional rigidity ignoring administration’s relative people’s righs and interests appears gradually. Through the review of current situation to enforcing the law in recent years， people reviewed the question of the administrative law enforcement ，the flexible administrative law enforcement is put on the agenda.Flexibility and advantage paying attention to the wishes of the executive relative of the flexible administrative enforcement make up for the shortcomings of rigid administrative law enforcement.Tax administration law enforcement has always been considered mandatory， and flexible administrative law enforcement in Tax Law is feasible or not， many are skeptical. Therefore， it is necessary for theoretical analysis of the legitimacy and rationality and feasibility of the flexible administrative law enforcement in Tax Law applicable.

Key words: flexible administrative enforcement;tax law; feasibility

[責任編輯 劉嬌嬌]