地方政府的自利性對中央宏觀調控政策效果的影響分析

摘要：政府作為一個典型的公共部門，它的行為一般認為會以公共利益為考量。但實際上，政府行為的自利性也是明顯的。中國地方政府則由于稅制改革及滿足自身需求等原因，其自利性表現十分明顯，地方政府的這種自利性的一個重要后果便是其對中央政策的影響，它會使中央政策只能得到部分執行或者變相執行。

關鍵詞：中央政府；地方政府；自利性

中圖分類號：F120.2 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）25-0001-02

一、地方政府自利性的原因

市場經濟條件下，地方政府逐漸承擔了一些發展地方經濟的責任，其掌握的經濟決策權和可支配的資源也得到相應的拓展，地方政府不再是被動執行中央政府行政命令的附屬組織，地方政府產生了一定的自利意識是正常的。地方政府的自利性有些是合理的，但是地方政府的自利性也有其不合理甚至不合法的地方，地方政府的自利性，有地方政府主觀方面的原因，也有客觀原因。

首先，客觀原因。第一，就中央與地方財政關系來看，自1994年中國進行了以公平稅負和簡化稅制為核心的工商稅制改革，實施了以增值稅為核心的流轉稅制，統一了內資企業所得稅，改革了個人所得稅，撤并了和開征了一些地方稅，稅種由原來32個簡并為18個。基本建立了與社會主義市場經濟相適應的以流轉稅和所得稅為主體的稅制。這次稅制改革取得了一定的成績，中央與地方公共財政收入體制逐漸完善；公共財政支出改革取得了一定的進展；中央財政轉移支付體系逐漸建立。分稅制改革在取得一定的成績的同時，也還有不盡完善的地方。政府職能界定不清，事權劃分不明。界定政府職能、劃分政府間的事權，是分稅制的前提和基礎。隨著經濟體制改革的深化，中國逐步改變過去政企不分的狀況，政府的職能發生了較大轉變。但是，到現在為止，仍然存在政府職能不清，職責不明，“越位”與“缺位”同存的情況。雖然在一定程度上解決了政企不分的問題，但政企不分、政事不分的狀況并沒有根本改變，政府干預企業微觀活動也時有發生，政府“缺位”的情況依然存在，“越位”的情況隨時可見。由于政府職能界定不清，自然導致政府事權劃分不明。公共財政理論要求按照公共的受益范圍確定政府的事權，全國受益的公共產品應由中央政府提供，而地區受益的公共產品則由地方政府提供。但由于受益存在多重性和交叉性，政府間的事權在現實中難以明確劃分。尤其在中央與地方政府的財權和事權的劃分上，事權層層下放，財權層層上收，這就導致了地方政府要辦事卻沒有足夠的錢的尷尬境地。

其次，主觀原因。第一，地方政府的自利性除了以上說的客觀原因使地方政府“迫不得已”外，也有其主觀方面的原因。我們知道，自改革開放以來，我們在鄧小平的“發展是硬道理”的鼓勵下，取得了很大的發展，但總的來說，各地差距很大，東部發展最快，中西部則相對緩慢得多。這就更加促使一些中西部地方政府急于趕超，加快當地經濟的發展。這些地方經濟的發展，對于地方政府肯定是有利的，但對于全國來說則不一定。當前一些地方政府不顧中央政府的房價調控政策，與開發商勾結，抬高房價，雖然增加了地方政府的財政收入，但是給城市普通居民尤其低收入家庭帶來了巨大的壓力，這樣給中央政府的就業政策和生活保障政策造成了相應的壓力，不利于社會的穩定。第二，地方政府的自利性有時是為了謀求團體利益的滿足。現在我們不得不承認，地方政府、地方政府官員有其自身的利益，但是，當這種利益訴求超過一定的限度就成了團體的特殊利益。當地方政府這種利益訴求在他們的行為動機中占有主導地位時，地方政府及其官員的行為就不再是為了公眾的利益了，他們是在為了他們自己的特殊利益團體服務。這勢必會產生政治尋租和腐敗的滋生。

二、 地方政府自利性的表現

地方政府由于主觀和客觀的原因，都具有一定的自利性。這種自利性表現在這樣幾個方面，

第一，在政策上與中央博弈。在計劃經濟體制下，地方政府沒有自身的利益，只是中央政府政策的忠實執行者，地方政府也不存在與中央政府討價還價的能力與要求。而在市場經濟條件下，地方政府及其官員有了自身的利益訴求，并且利益意識日漸覺醒。這樣，在中央政府制定一項全國性的公共政策時，地方政府便通過各種方式影響中央政府政策的制定，促使有利于本地政策的出臺，而阻礙不利于本地區的政策的出臺。

第二，地方政府的自利性第二個表現就是導致地方政府之間的惡性競爭。地方政府之間，地方政府各部門之間，都想在相互比較中有自己的優勢，在現階段，經濟增長便是最具有說服力的標準。因此，各地競相招商引資，各部門也是一樣，而不管各地的實際情況。安徽省某縣，竟然會有兩名局長因為吸引外資不力而分別被停職和免職。

第三，地方政府為了實現政府目標而為本地企業爭利。中國現行體制要求各級政府必須確定各地每年的經濟發展指標 ，并要為這一經濟發展目標而努力。由此出現了“政府目標責任制”現象，地方官員為了保證本地區的經濟發展速度，常與地方企業掛鉤，或曰蹲點扶持，或曰工作指導，有的干脆由黨委常委或政府要員直接到國有大中型企業掛帥(俗稱“常委企業”) 。一旦這些企業與競爭對手爭利，特別是與別的地區的企業爭利時，這些領導常以政府的名義進行行政干預，以保證地方利益，同時實現地方政府的自利。

三、地方政府自利性對中央宏觀調控政策效果的影響

上文已經說到，地方政府的自利性有其合理的一面，也有其不合理甚至不合法的一面。那么當地方政府的自利性不合理甚至不合法時，它會對中央政府的政策產生什么樣的影響呢？地方政府由于其自利性的原因，會以各種方式去影響中央政府宏觀調控政策的制定，這已經沒有疑問。那么，在中央政府的宏觀調控政策已經制定的情況下，這種自利性也會影響中央政策的執行。

第一，我們知道，政策的執行是整個決策過程的一個有機組成部分，其本身也是一項十分復雜的活動，而當中央政府的宏觀調控政策制定以后，就需要地方政府的切實地執行。政策的執行講求準確和迅速的原則，在執行過程中，執行者不能走樣，不能搞土政策，更不能上有政策，下有對策。但地方政府由于自身利益的驅動，在中央政府的宏觀調控政策對己有利時還能忠實執行，而對己不利時則恰恰搞的是“上有政策，下有對策”。

第二，同樣，地方政府的自利性對中央宏觀調控政策的影響也表現在政策執行的績效的監督上，我們知道，效果的好壞是一項政策的好壞的最終標準。要想知道政策的效果的好壞，必須對地方政府的政策執行進行監督和跟蹤。而地方政府由于自身的利益，往往對中央政府的宏觀調控政策的執行效果進行過濾性上報，也就是通常所說的“報喜不報憂”，這不僅影響了中央對當前宏觀調控政策效果的判斷，更由于政策的相關聯性，而影響到中央下一輪的宏觀調控政策的出臺與實施。不能收集到政策執行與實施的真實的效果，中央政府是不可能做出正確而有效的宏觀調控政策的，削弱了中央政府的宏觀決策能力。

第三，由于一些地方政府的自利表現，而給其他一些地方政府起到了一種壞的帶頭作用，使各地方政府在執行中央政府的政策時持一種陽奉陰違的態度，破壞了中央政令的統一，影響了中央政府的權威。正是地方政府這種心態，使中央政府的宏觀調控政策不僅在一地得不到有效的貫徹實施，而且各地都頂風作案，以為造成一種既成事實，就可以迫使中央政府承認他們的合法性。

四、對策與建議

地方政府由于主觀或是客觀原因，都有著自身利益所在，也就是說都具有一定的自利性。這種自利性會對中央政府宏觀調控政策的效果產生一定的影響。我們在批評地方政府的同時，要從以下幾個方面來解決這個問題：

第一，要完善現有稅制，合理劃分財權和事權。在賦予地方政府各種事權的同時，要賦予其相應的財權，只有這樣，地方政府才不會落到“巧婦難為無米之炊”的困難境地。確定各級政府的職權范圍，應是中央政府的職能，由中央財政支出，是地方政府的職能范圍的事，由地方財政支出。1994年分稅制改革把稅收劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。按照誰收益、誰付錢的原則，中央與地方各司其職，發揮中央與地方兩個積極性。

第二，加大對貧困地區的財政轉移支付力度，尤其是在義務教育方面。現在有些中央轉移支付渠道很長，從中央部門一直流到一個村，難免出現雁過拔毛的情況，有時候水流到村里面就沒有了。這不完全是哪個部門的責任，這里既有體制、制度問題，也有歷史遺留問題。要對地方進行規范的轉移支付，就必須把中央和地方的事權劃分清楚。

第三，要合理確定中央與地方政府的關系，要用法律的形式來規定中央與地方的關系，而不是由法規來規定，法律具有嚴肅性，而法規具有人為性、不穩定性。防止中央政府政策的隨意性。

第四，借鑒美國經驗，建立中央、地方合作關系。行政體制上地方政府隸屬于中央政府，而在建立服務型政府的目標下，中央政府和地方政府可以結成伙伴關系，地方政府不再僅僅是中央政府政策的被動執行者，而是積極參與者，中央與地方為了共同的目標而努力，為公眾提供優質的服務而努力，這樣地方政府就不會因為中央政府的政策對其產生不利影響而抵制。

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