“新國十條”的政策效應分析與評價

摘要:在宏觀經濟恢復增長，房價出現新一輪過快上漲，國家初步調控未見成效的背景下，國務院出臺了被稱為“史上最嚴厲”的“新國十條”調控政策。由于“新國十條”調控目標不夠明確，在打擊投機性需求的同時也打擊了改善性需求和剛性需求，并且拿不出有效的手段擴大土地供給，因此使得房地產市場量跌價不跌。建議調控政策應著力于改革土地供給制度，切斷地方政府利益鏈條，加快廉租房建設力度，進一步推進商品房市場化改革。

關鍵詞:“新國十條”;調控政策;房價

中圖分類號:F120文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)31-0007-03

2010年4月17日，國務院發出《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，提出十條舉措，被業內稱為房地產“新國十條”，并被一些媒體稱為“史上最嚴厲的”房市調控政策。“新國十條”出臺以后，社會各界對其的評論和爭議一直不斷。對“新國十條”的政策效應和利弊之處進行深入評析有助于對今后出臺的相關政策提供參考，同時也有助于對今后一段時期的房價走勢作出判斷和預測。

一、“新國十條”的出臺背景

背景一:宏觀經濟恢復高速增長

在2008年下半年中國遭受國際金融危機侵襲之際，中國政府迅速采取強有力的經濟刺激政策應對國際金融危機，使宏觀經濟在2009年迅速走出低谷并恢復高速增長的勢頭。2010年第一季度，全國GDP增長達到11.9%，已經超過2008年第一季度11.3%的水平。宏觀經濟恢復快速增長的勢頭，給“新國十條”政策的出臺奠定了一定的基礎。

背景二:房價出現新一輪快速上漲

2009年政府出臺的經濟刺激政策中當然也包括促進房地產業發展的一系列支持政策(包括下調購房契稅，暫免征收印花稅，購房利率優惠等)，這些購房需求刺激政策和適度寬松的貨幣信貸政策，使得從2009年第二季度開始，房價出現了新一輪的快速上漲。到2010年第一季度，全國商品房成交均價達到5 193元/平方米，同比上漲16.1%。一線城市更是量價齊漲。以北京為例，2010年第一季度，北京市商品房銷售面積為347.7萬平方米，同比增長10.3%;3月份當月，北京市房屋銷售價格同比上漲12.3%，漲幅比2月份還擴大了1.6個百分點。

背景三:初步調控未見成效，地王頻出

房價的快速上漲使得民眾對于住房問題的意見更加突出，群租、蝸居、蟻族、洞居、箱居等住房現象不斷出現，在此背景下，從2009年年底至2010年3月，中央先后出臺了一系列調控措施，包括“國四條”、提高拿地首付比例、上調存款準備金率、要求非地產主業央企退出房地產業務等。但這些密集出臺的地產調控政策并沒有起到遏制房價過快上漲的作用。國家統計局公布的數據顯示，2010年3月份全國70個大中城市房價同比上漲11.7%，為2005年7月以來的最大漲幅。以北京為例，據亞豪機構統計數據顯示，3月份北京新開盤價為25 337元/平方米，環比上漲34.5%。3月15日，全國“兩會”剛剛開完，北京即出現了三個新的地王，受地價飆升的影響，“天價地”周邊的房價迅即又創新高，并帶動北京市房價水平整體抬升。

在這樣一些背景之下，政府下定決心要抑制房價過快上漲，出臺了被稱為“史上最嚴厲的”房市調控政策——“新國十條”。此后的一個月內，全國各地開始陸續出臺了相應的地方版調控細則，落實“新國十條”的各項政策措施。

“新國十條”從以下四個大的方面提出調控措施:一是抑制不合理住房需求;二是增加住房有效供給;三是加快保障性安居工程建設;四是加強市場監管。這些調控措施總體來看比較全面，其重點在于抑制需求(主要是二套房、三套以上住房需求以及投機性需求)。從文件中抑制需求的一些非常規手段(如大幅提高二套房首付款比例至50%，嚴格限制第三套房的購買，對不能提供一年以上當地納稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發放購買住房貸款等等)來看，確實可以堪稱是“史上最嚴厲的”調控措施。

二、“新國十條”的調控效果

“新國十條”出臺后，對中國房地產市場的影響非常之大，主要表現為以下幾個方面。

1.房地產市場成交量急劇下降，但價格下降并不明顯

“新國十條”頒布后的5月份，全國商品房市場成交量出現急劇下降。國家統計局的數據顯示，全國5月份當月，商品房銷售面積6 777萬平方米，比上月減少1 274萬平方米，下降15.8%;商品房銷售額3 335億元，比上月減少1 113億元，下降25.0%。從全國范圍來看，價格并未出現明顯下降，反而小幅上漲。70個大中城市房屋銷售價格5月份同比上漲12.4%，漲幅比4月份縮小0.4個百分點;環比上漲0.2%，漲幅比4月份縮小1.2個百分點。一些漲幅過快、價格過高的一線城市房價已經開始有所松動。以北京為例，統計局數據顯示，5月份北京市房屋銷售價格環比下降0.1% [1]。

2.租房市場成交量上升，租金快速上漲

“新國十條”調控政策使購房者的市場預期開始分化，很多潛在購房者由于觀望或推遲購房，從而轉向租房居住，造成租房需求增長提速，從而推動租金快速上漲。數據顯示，2010年前6個月，北京市平均租賃價格為2 928元，比2009年2 547元上升15%，上升幅度較大 [2]。特別是“新國十條”頒布之后的5月、6月間租金上漲幅度較快。據統計，2010年5月、6月北京平均的租賃價格為3 000元/月，同比2009年5月、6月租金上漲20.3%。

3.經濟增長速度下滑的風險加大

房地產行業作為宏觀經濟的綜合產業，它的上下游關聯著57個子行業，已經成為中國國民經濟的重要支柱產業之一。“新國十條”調控政策出臺以后，房地產市場持續兩個多月保持非常低的成交量，這對于宏觀經濟的影響很大。國家統計局數據顯示，中國6月份PMI指數為52.4，環比回落1.8個百分點，連續兩個月下滑。此外，全國規模以上工業企業增加值、央企利潤及各主要行業的產銷量，自4月以來增速均出現明顯下降。國家統計局在7月初集聚10省市的統計局官員熱議當前的經濟形勢，普遍認為今年上半年的經濟增速比第一季度會有所下降。

總的來看，“新國十條”出臺以后，房地產市場成交大幅降溫，商品房房價滯漲，在一定程度上緩解了老百姓對高房價的“痛恨”情緒，同時也有利于經濟結構的調整和經濟發展方式的轉變。但房價并沒有如公眾所預期的那樣大幅下跌，商品房市場供不應求的基本格局并未得到根本性改變，房屋租金的大幅上漲使新的社會矛盾凸顯，經濟增長速度下滑的風險加大。

三、“新國十條”政策效應的原因分析

“新國十條”政策的效應也許在短短的兩個月之內還未完全發生作用，政策的執行也許還會持續相當長一段時間，但深入分析當前的政策效應為什么發生的原因才是評判政策利弊的關鍵所在。

1.政策調控目標不夠明確

雖然“新國十條”的第1條明確指出要“采取堅決的措施，遏制房價的過快上漲，促進民生改善和經濟發展”，但過快上漲究竟是什么概念，漲幅多大才算是過快上漲，上漲是指同比還是環比等等都沒有明確界定。不僅中央的調控政策如此，地方版的“新國十條”也是如此。如果僅僅按照遏制房價過快上漲這個要求來看，似乎現在房價普遍滯漲的現象已經達到了中央調控房價的目標。

在政策調控目標不夠明確的情況下，商品房市場并沒有獲得一個明確的政策預期。因此，調控政策是否持續，還會持續多久等等就會成為當前市場各方猜測和質疑的對象。正是由于政策調控目標不夠明確，因此市場上出現關于“在第三季度出臺第二波調控政策”的傳言和“房價下跌10%是政府容忍極限”等等言論也就不足為奇了。

2.信貸政策:同時影響投機性需求和改善性需求

在購房需求方面，“新國十條”提出了較之以前任何調控政策都更為嚴厲的差別化信貸政策:(1)“對購買首套自住房且套型建筑面積在90平方米以上的家庭，貸款首付款比例不得低于30%”;(2)“對貸款購買第二套住房的家庭，貸款首付款比例不得低于50%，貸款利率不得低于基準利率的1.1倍”;(3)“商品住房價格過高、上漲過快、供應緊張的地區，商業銀行可根據風險狀況，暫停發放購買第三套及以上住房貸款”;(4)“對不能提供一年以上當地納稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發放購買住房貸款”。這些差別化的信貸政策應該說相當嚴厲地打擊了投機性購房需求，特別是異地購房限制政策對類似溫州等地炒房團的投機性需求影響較大，但二套房政策同時也較大地抑制了改善性購房需求，使得改善性需求的購房成本大幅提高。

在這輪政策調控中，對高房價“深惡痛絕”的那些無房戶的“剛性需求”并未能轉化為有效需求。這些“剛性需求”一般是指在本地工作和生活的無產權的居民，他們往往由于收入水平較低，即使房價不漲或小幅下跌，他們仍然買不起房，仍然無法形成商品房市場的有效需求。即使有一部分“剛性需求”買得起房，在市場預期不明確的環境下，在“買漲不買跌”的心理因素影響下，他們也會選擇繼續觀望和等待。“剛性需求”在得不到滿足的情況下，勢必會轉移到房屋租賃市場，從而加大租房需求，這也是目前房屋租金大幅上漲的主要原因之一。

因此，一方面投機性需求和改善性需求得到較大程度的抑制，另一方面“剛性需求”仍未能形成有效需求，因此，商品房成交量大幅下跌就是必然的了。

3.土地供應不能有效擴大:地方財政的利益驅動

“新國十條”在提高土地供應方面，提出了如下要求:(1)“國土資源部要指導督促各地及時制定并公布以住房為主的房地產供地計劃，并切實予以落實。”(2)“要依法加快處置閑置房地產用地，對收回的閑置土地，要優先安排用于普通住房建設。”(3)“在堅持和完善土地招拍掛制度的同時，探索‘綜合評標’、‘一次競價’、‘雙向競價’等出讓方式，抑制居住用地出讓價格非理性上漲。”

這其中的第1條是要求地方政府將土地供給計劃予以公布，避免造成住房用地緊缺的市場預期;第2條是要加快將現有的土地供給轉化為現實的住房供應;第3條是意識到現有的土地“招拍掛”制度容易造成“天價地”的出現，因此需要改革其具體的出讓方式。

應該說，這三條都是提高住房供應的必要手段。但是，在目前地方政府財政收入主要來源于土地出讓金的稅收體制下，這些手段可能并不能起到擴大居住用地有效供應的作用。這是因為，地方政府本身就是一個參與利益博弈的超強勢利益主體，在政策的制定和實施過程中不可能超越自身的利害關系。有數據顯示，在2009年地方政府土地出讓金收入的前十名中，一線城市土地出讓金占財政收入的比例大約為40%～50%，二線城市由于經濟產業的差距，更依賴土地財政收入，占比更高，約為50%～80%。土地出讓金在地方財政收入中的比重如此之高，使得地方政府在執行中央調控政策或制定實施細則時或多或少會打一些折扣。比如，有些地方政府在出讓土地的“招拍掛”過程中，將土地的招標底價定得相對較高，造成某些地塊流標，這樣土地供給就不能及時順利投放市場。土地供給不能有效擴大，地價就降不下來，從而房價也沒有大幅下降的基礎，或者說房價上漲市場預期的基礎還在，且市場隨時可能反轉。

另外，地方政府負債率較高也迫使地方政府想方設法提高土地出讓金收入，為高房價“抬轎子”。在2009年國家經濟刺激政策之下，中國地方投融資平臺積累的債務已經超過6萬億元。國家審計署審計長劉家義在6月23日的審計報告中指出，“部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務風險……其中省、市兩級和西部地區債務風險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級的債務余額與當年可用財力的比率超過100%，最高的達364.77%。”如果房價大幅下跌，地方政府的土地出讓收入也會大幅減少，這將會造成地方政府的償債風險。因此，中央和地方政府都不會允許房價大幅下跌，從而使這種風險處于不可控的程度。

四、調控政策有待進一步完善

通過上述分析，“新國十條”在抑制需求方面開始發力，一定程度上打擊了投機性需求，給泡沫化嚴重的房地產市場降了溫，但筆者認為，要使調控政策目標的落實切實到位，在以下方面還有待進一步加以完善。

1.土地供給制度需要深化改革

房價上漲的最主要原因之一乃是土地供給受地方政府壟斷性控制，地價降不下來，房價也沒有下降的基礎。采取控制需求的辦法只能使本已嚴重失衡的供求關系得到暫時性緩解，而在此期間的土地供給實際上卻在減少。一旦調控政策告一段落，就會使得供求矛盾更加尖銳，房價有可能會出現更加劇烈地反彈。因此，應著力研究借鑒他國在土地供給制度上的經驗，力爭使中國土地供給制度改革有一個新的突破。

2.地方政府土地財政利益鏈條需要切斷

保證物價總體水平相對合理、穩定是政府宏觀調控的重要職責。然而，目前地方財政的利益訴求已成為土地壟斷供應不能有效平抑土地價格的關鍵因素，因此，應深入研究實踐更加有利于國民經濟和房地產業健康發展的稅收體制，切斷地方政府在土地市場中的利益鏈條。

3.加快廉租房建設力度，進一步推進商品房市場化改革

1998年以來的住房市場化改革不僅顯著改善了城鎮居民的住房條件，而且也使得中國的房地產業快速發展，成為拉動中國經濟高速增長的重要力量之一，因此，其市場化的大方向值得肯定也必須堅持。但在改革過程中，一是廉租房的建設沒有得到足夠的重視，使得改革十幾年以后仍然有相當一部分低收入居民的住房問題沒有得到有效解決;二是土地的市場化改革沒有得到有效突破，使得與之緊密相關的商品房市場化改革并不徹底;三是不斷出臺的調控政策不僅沒有有效地降低房價，反而妨礙了價格信號在商品房市場中的充分發揮，應出臺相應的法律規范市場行為，更多地通過市場手段而不是行政命令來調節市場。

參考文獻:

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