地方政府競爭與區域經濟協調發展

摘要:地方政府競爭對區域經濟發展既有實現資源優化配置、推動制度和創新公共服務供給等正面影響，又有導致重復建設、無序競爭及公共服務供給失調等負面影響，因此，需要對地方政府的競爭進行規范，通過強化中央權威、建立區域協調機構及加強制度建設等措施以促進區域經濟協調發展。

關鍵詞:政府競爭;區域經濟;協調發展

中圖分類號:F127文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)31-0163-02

一、問題提出與文獻綜述

在中國的經濟現實中，與經濟高速增長并存的是區域經濟發展的失衡，區域經濟差距問題已成為影響中國經濟持續增長和社會穩定的重要因素。協調區域經濟發展是構建和諧社會研究的重要課題，而地方政府間競爭對區域經濟發展有著重要影響，必須對之進行認真分析。

政府競爭尤其是地方政府間的競爭問題是現代經濟學和政治學研究的重要研究領域。在經濟學界，早在1956年，蒂鮑特就開始了地方政府支出的研究，提出“用腳投票”[1]。1986年，鄒德羅提出了稅收競爭模型，認為地方政府對具有流動性的稅基(資本) 展開競爭往往會造成稅率過低、公共品的供給不足[2] ，這一模型提出后成為分析這一問題的經典范式。此后，許多學者在這一模型的基礎上展開了大量的拓展研究。在政治學界，政府間競爭是近年來府際關系研究中最具邏輯體系較為成熟的理論，哈耶克、布雷頓、何夢筆等人作了較為完備的分析。綜合國外學者的研究，得出的結論是:在市場經濟社會，政府間競爭是一種客觀存在，必須正視和重視，以做到趨其利避其害。

在國內，除張維迎和周業安等人初步探討了地區政府競爭與經濟增長問題外，系統規范的理論分析的還相對缺乏。基于此，本文將在詳細分析地方政府對區域經濟協調發展影響的基礎上，探討如何規范地方政府競爭，促進區域經濟協調發展。

二、地方政府競爭對區域經濟協調發展的影響

(一)正面影響

1.有利于資源優化配置。在市場經濟社會，競爭是一個最基本的資源配置手段，它不僅對企業起作用，對政府同樣如此，通過政府競爭，可以使各種要素在區域中實現優化配置。在為增長而競爭的強激勵下，地方政府及官員在選擇產業、參與地區分工時，會考量如何進行地區分工，比較不同分工戰略的成本與收益，選擇適宜技術和發展與本地要素稟賦相適應、能體現和發揮本地比較優勢的產業的戰略。

2.有利于推動制度創新。在推動制度創新的諸要素中，最重要的就是地方政府競爭:首先，地方政府競爭提供了相對豐富的信息，促使制度創新的多元化和有效性。其次，地方政府競爭為制度創新提供了有效的激勵和平衡機制。最后，地方政府競爭會促使官員進行學習。在地方政府競爭中，一個地區的失敗試驗是不會傳導至其他地區的，因為作為競爭者，他們會自覺地從其他人的失敗中吸取教訓，并盡量避免自己犯類似的錯誤。而如果某地的制度創新試驗成功，其他地區就會自覺地模仿并根據本地的資源稟賦、要素結構和競爭力狀況加以因地制宜式的改進和創新，從而提升本地的競爭力。

3.有利于公共服務供給。地方政府競爭會促使地方政府去發現和利用更加有效的提高地方性公共服務的提供方式。首先，競爭使得地方政府提供公共服務的壟斷勢力被削弱。其次，競爭可以進一步激勵地方政府更有效地提供公共服務。最后，競爭可以促使地方政府發現公共服務有效提供方式。如果一個地方政府能夠發現更有效的公共服務提供方式，吸引到更多的外資和企業入駐，那么它就會居于有利位置。

(二)負面影響

1.重復建設。地方政府競爭阻礙適應性技術采用和地區間分工的力量，導致地區重復建設，不能按比較優勢參與分工。由于較發達地區在高技術產業中擁有比較優勢，且通常具有較快的技術進步速度，所以在收益分配中占據了更高的談判地位，從而在分工收益中得到了較大的份額。對于落后地區而言，如果它選擇加入區域分工體系，只能分享分工收益的較少部分;相反，如果落后地區選擇暫時不加入分工體系的話，雖然它將喪失短期內的分工收益，但卻由此發展了高技術產業，提升了自己在未來分配分工收益談判中的地位。同時，當落后地區選擇不分工時，發達地區也只能選擇不分工。因而，落后地區在短期內有選擇不分工的激勵。而且，當發達地區初始技術水平越高、地區間技術差異越大和技術進步速度越快時，對落后地區而言就越有激勵不參與分工，而是通過發展一些戰略性的產業來提高自己未來的談判地位。也就是說，地方政府競爭會導致那些落后地區通過戰略性行為發展某些違背比較優勢的產業，導致分工無法深化、地區間產業同構和重復建設。

2.無序競爭。在為增長而競爭的強激勵下，各地方政府及官員都不得不使出渾身解數，以求本地能獲得超越競爭對手的GDP增長率。在這些競爭手段中，“招商引資”被看成是一種行之有效的模式，成為各地的工作重心，也成了區域經濟發展的主導戰略。各地為招商引資展開了激烈的競爭。而且，這種競爭很容易走向無序。因為，如果某地給予外商以優惠政策，而本地卻不給予，那么本地將在競爭中落敗;而且在資本一定的情況下，外資流入他地就意味著本地喪失了這些外資。因而，要想獲得外資、引進外企，就必須提供比競爭對手更優惠的條件。近年來，許多地方紛紛以遠低于成本價的土地價格甚至“零地價”來吸引外商或國內東部地區的企業，稅收優惠也一再突破國家規定的外資優惠政策的底線，并且在稅收減免、市場支持、用水用電等方面給予許多優惠。囚徒困境式的競爭最終使競爭走向無序，財富大量轉移至外商企業，使其坐收漁利，而本地居民和企業則所得甚少。

3.公共服務供給失調。地方政府競爭既有可能有利于公共服務供給，也可能導致公共服務供給間的失調。首先，在地方政府為增長而競爭的發展共識和強大激勵下，地方政府必然需要把大量財政收入投入到招商引資中，從而擠占用于提供其他公共服務的資金，導致其他公共服務供給不足;或者主要供給那些具有增長效應的公共服務，而忽視那些增長效應不顯著或需要在很長時間才能顯示其增長效應的公共服務。其次，造成城鄉和區域公共服務供給的非均等化。對于地方政府來說，由于集聚效應、規模效應和信號顯示作用，在城市及近郊增加公共服務的供給所帶來的產出和增長效應要遠遠大于農村尤其是偏遠山區，地方政府更愿意在城市和近郊進行公共服務的投資。這也是導致城市傾向政策的主要原因之一。最后，導致累退效應，拉大公共服務供給的地區差異。在發達地區，由于稅收收入高，城鎮資源價值高，有條件提供數量更充足、質量更高的公共服務。而落后地區由于經濟不發達，財政收入少，城鎮資源價值低，其能提供的公共服務數量有限，在質量上也較差。這種供給結構的差異本身既是前一階段競爭的結果體現，同時又是進一步開展競爭的基礎條件，展示了發達地區在下一輪競爭中的優勢地位，導致落后地區在下一輪競爭中處于劣勢。累退效應的發生，拉大了地區差異。

三、規范地方政府競爭，促進區域經濟協調發展

1.強化上級政府權威。構建多層次宏觀調控體系，理順中央與地方的關系以及省級政府與各地市政府關系。強化上級政府宏觀調控職能，避免區域內各地由于政府競爭形成的產業同構和重復建設問題的出現。同時有必要賦予各省政府相應的區域調控權，使省政府的調控成為介于中央宏觀調控與以經濟杠桿為手段所進行的間接調控之間的中間環節，統一大市場和區域經濟的建設者和維護者。中央和省政府應該在促進經濟區域制度和政策、區域基礎設施建設一體化方面發揮合理的作用，提高行政效率和經濟效率。當然，冰凍三尺非一日之寒，強化政府權威非一日之功，如何強化也超出本文的探討范圍，這里僅僅提出基本的思路。

2.建立區域協調機構。區域協調機構在經濟格局與戰略優化、重要能源開發計劃、重大環境問題治理、跨區域的基礎設施建設、生產要素流動等關系該區域的戰略問題與區域內各地方政府進行協商溝通，并有權作出相關決定和制定實施綱要。機構人員由各地方政府從本地區抽調，以保證及時地進行區域內地方政府間的信息交流和溝通，對突發問題作出快速回應，及時采取措施，避免信息不對稱所造成的巨大損失。為了保障協調機構決策的正確性，可以在其內部設置專業小組。隨著市場經濟體制的完善，地方政府不再承擔市場競爭主體的角色時，區域協調機構可以把工作重點放在區域的公共服務和社會管理上，為經濟發展創造更好的外部環境，更好地實現公共利益。加強跨區域協調機構建設，更為深層的要求就是把臨時性的區域協調機構轉變為長久存在的區域治理委員會，由該區域內的上級黨委政府、區域內重要城市的黨政負責人組成。

3.加強制度建設。組織的建立并不能保證跨省區域治理機制的運行順暢，區域治理機制的建設和完善，必須有足夠多的制度和政治支持，“制度向更高效率的演進取決于初始狀態和持續的政治上的支持”[3]。制度建設包括約束制度和激勵制度。約束制度包括:區域內基礎建設體系協調制度;共同保護和治理環境制度;加強區域內經濟分工和整體產業結構優化制度;社會管理制度整體推進制度;經濟建設的政策環境無差異制度;區域內各方利益補償平衡制度。激勵制度最重要的是地方政府官員的考核和任免制度，應設計一套科學、規范、可量化的干部政績考核指標新體系。區域治理的制度建設，使區域內各地方政府間形成互惠、合作和共同發展的關系，從而實現在競爭中合作，在合作中競爭，最終有利于區域內各省的共同利益。

參考文獻:

[1]Tiebout，C.A Pure Theory of Local Expenditures[J].Journal of Political Economy，1956，(5).

[2]Zodrow，G.Pigou，Tiebout，Property Taxation and Underprovision of Local Public Good[J].Journal of Urban Economics，1986，(3).

[3]羅蘭.轉型與經濟學[M].北京:北京大學出版社，2002.[責任編輯 吳明宇]