風(fēng)險社會背景下環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建

摘要:隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，風(fēng)險社會已經(jīng)逐步到來。環(huán)境問題成為全社會關(guān)注的熱點(diǎn)，環(huán)境公益已經(jīng)在許多國家的法律中得到了確認(rèn)。環(huán)境公益訴訟是維護(hù)社會公共利益的訴訟，西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立了成熟的環(huán)境公益訴訟制度。在我國，隨著生態(tài)環(huán)境惡化以及公民環(huán)保意識的增強(qiáng)，開展環(huán)境公益訴訟具有重大現(xiàn)實意義，但現(xiàn)行法律的規(guī)定嚴(yán)重阻礙了公益訴訟的理論和司法實踐。所以，對癥下藥解決我國環(huán)境公益訴訟立法和司法中的問題，構(gòu)建行之有效的環(huán)境公益訴訟制度，對預(yù)防風(fēng)險社會中的環(huán)境危機(jī)都是大有裨益的。

關(guān)鍵詞:風(fēng)險社會;環(huán)境;公益訴訟

中圖分類號:DF7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)17-0148-03

一、風(fēng)險社會背景下的環(huán)境危機(jī)

工業(yè)革命與現(xiàn)代科技深刻改變了人類的生活秩序與方式，提供了傳統(tǒng)社會無法想象的物質(zhì)便利，也創(chuàng)造出眾多新生危險源，導(dǎo)致技術(shù)風(fēng)險的日益擴(kuò)散。貝克以反思現(xiàn)代化為視角，按照風(fēng)險分配、個體化法則、科學(xué)和政治的衰微這樣的思路展開其風(fēng)險社會的理論。貝克認(rèn)為，人類面臨著威脅其生存的由社會所制造的風(fēng)險;隨著全球化趨勢的增強(qiáng)，未來的不確定性與全球化趨勢結(jié)合在一起;社會的中心將是現(xiàn)代化所帶來的風(fēng)險與后果;在風(fēng)險社會里，個體感知、家庭生活、社會角色、民族認(rèn)同以及民主政治等都被風(fēng)險化了，一切個體存在的方式就是風(fēng)險生存;在風(fēng)險社會里，兩種不同的分配邏輯，即當(dāng)代的風(fēng)險分配邏輯和傳統(tǒng)的物品分配邏輯共同運(yùn)行并交織在一起[1]。貝克認(rèn)為，風(fēng)險社會是指在高科技發(fā)展推動下的工業(yè)社會，某些局部的或突發(fā)性的事件卻往往引起或?qū)е抡w性的社會災(zāi)難[2]。

與世界大多數(shù)國家相比，中國在進(jìn)入現(xiàn)代化的過程中，面臨著三重風(fēng)險:一是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式帶來的傳統(tǒng)風(fēng)險和由新技術(shù)應(yīng)用帶來的技術(shù)風(fēng)險;二是全球化的風(fēng)險，全球化不僅大大增加了風(fēng)險的來源，也放大了風(fēng)險的影響和潛在后果;三是伴隨社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌而來的改革風(fēng)險。環(huán)境危機(jī)是風(fēng)險社會來臨的最直觀信號，我們正在承受著空前龐大的人口壓力和前所未有的生態(tài)環(huán)境問題，面臨著自有史以來最嚴(yán)峻的生態(tài)破壞和環(huán)境污染的雙重挑戰(zhàn)。

二、環(huán)境公益訴訟的域外考察

從20世紀(jì)80年代中期到90年代中后期，我國的環(huán)境糾紛一直保持在每年10萬件左右。但是自1998年以后，環(huán)境糾紛數(shù)量呈現(xiàn)急劇上升趨勢，在短短6年多的時間里增加了約4倍，2003年突破了50萬件[3]。所以，及時有效地解決此類矛盾，才能將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保障公民權(quán)利和諧統(tǒng)一，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

公益訴訟相對于保護(hù)私人權(quán)益的私益訴訟而言，是指一定的組織和個人可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對違反法律、侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責(zé)任的訴訟制度。作為對民眾權(quán)利的一種司法救濟(jì)途徑，公益訴訟制度強(qiáng)調(diào)對社會弱勢群體利益的保護(hù)，制止來自社會強(qiáng)勢群體的歧視、壓迫以及政府、行政機(jī)關(guān)的違法行為。公益訴訟最早可追溯至古羅馬時期，是與私益訴訟相對的概念。在當(dāng)時，公益訴訟是指對危害社會公益訴訟的行為，所有市民都有權(quán)提出訴訟;私益訴訟是對于危害私人利益的行為，由特定的人提出的訴訟。無論是基于對公共利益的訴訟，還是對私人利益的訴訟，法律都將司法救濟(jì)權(quán)賦予了普通市民，使民眾擁有起訴權(quán)，許多損害公共利益的行為被起訴并得到制止[4] 。

公益訴訟在國外的立法理論和司法實踐中得到了較好的發(fā)展和完善。主要有兩種模式:一種是英美法系模式，這種模式主要依靠判例的形式形成和發(fā)展公益訴訟機(jī)制，并以適當(dāng)?shù)姆梢?guī)定加以健全和完善。美國《國家環(huán)境政策法》要求所有的聯(lián)邦機(jī)關(guān)在對“一切對人類環(huán)境有影響的聯(lián)邦行動”中應(yīng)充分考慮環(huán)境利益。聯(lián)邦機(jī)關(guān)的此類行動均受到司法審查，如果違反了該法規(guī)定的環(huán)境影響評價程序，公民或社會團(tuán)體可以依此為由請求司法審查[5]。另一種是大陸法系訴訟模式，主要存在于行政訴訟領(lǐng)域。大陸法系國家針對行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力損害公共利益的行為，采取民眾訴訟或客觀訴訟的公益訴訟模式，其出發(fā)點(diǎn)在于維護(hù)國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進(jìn)行審查。如法國的越權(quán)之訴只要申訴人認(rèn)為某種利益受到行政行為侵害就可以提起，并不要求是申訴人是為了個人利益。德國亦通過立法規(guī)定公民尋求訴訟救濟(jì)的利益范圍，也由“法定權(quán)利”向事實上的利益延伸。綜上所述，公益訴訟在國外已發(fā)展成為比較成熟和健全的法律制度。

從上述相關(guān)國家的立法和司法實踐來看，國外的環(huán)境公益訴訟主要有以下特點(diǎn):其一，提起環(huán)境公益訴訟的原告范圍比較廣泛，不僅包括受到環(huán)境污染的公民個人，還包括沒有利害關(guān)系的公民，也包括一些社會團(tuán)體和政府機(jī)關(guān)，尤其是在美國，原告資格甚至不一定是人。其二，在環(huán)境公益訴訟中，被告的范圍也比較廣泛，包括排污的企業(yè)、環(huán)保局局長和其他與環(huán)境污染有關(guān)的機(jī)構(gòu)等。其三，有一定的濫訴限制，比如在提起環(huán)境公益訴訟之前有前置程序等。其四，規(guī)定了一定的公益訴訟激勵機(jī)制和訴訟費(fèi)減免辦法，可以促使公民、社會團(tuán)體放心提起訴訟，以免后顧之憂[6] 。

三、我國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀

(一)公民沒有被賦予環(huán)境權(quán)

環(huán)境權(quán)是一種新型權(quán)利，是指環(huán)境法律關(guān)系主體享有適宜、健康和良好的生活環(huán)境，以及合理利用環(huán)境資源的基本權(quán)利。環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個核心問題，是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)。環(huán)境權(quán)作為環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)，在我國《憲法》中沒有明確規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》等環(huán)境保護(hù)特別法也沒有直接具體規(guī)定這項法定權(quán)利，僅在《環(huán)境保護(hù)法》中有體現(xiàn)環(huán)境權(quán)的意思，但缺乏具體可操作的條款予以明確，公民在提起環(huán)境行政公益訴訟時，無法直接以環(huán)境權(quán)受損尋求司法救濟(jì)。這就導(dǎo)致環(huán)境公益受到污染或破壞時，由于實體法上沒有環(huán)境權(quán)的規(guī)定，公民或組織便無法行使行政訴訟權(quán)[7]。

(二)環(huán)境公益訴訟主體范圍過于狹窄

我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”這意味著原告必須是與具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！爸苯永﹃P(guān)系”是指與具體行政行為有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[8] ，“法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”意味著原告必須是被侵害的實體性權(quán)利的享有者，且這種權(quán)利必須被原告“專屬性”或“排他性”地享有[9]。而許多環(huán)境因素，如清潔的大氣、潔凈的水在傳統(tǒng)民法意義上屬于“共用”或“公有”的“財產(chǎn)”，河流屬于國家財產(chǎn)，任何單位和個人沒有專屬享用權(quán)。因此按照我國《行政訴訟法》的規(guī)定，原告不能對導(dǎo)致污染和破壞公共環(huán)境的非處罰性具體行政行為提起行政訴訟，這種立法狀況對保護(hù)公共環(huán)境及公民合法的環(huán)境權(quán)益是不利的。此外，我國《民事訴訟法》第108條第1項規(guī)定:“起訴必須符合下列條件:原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！笨梢钥闯觯袷略V訟對公益訴訟主體范圍也持限制態(tài)度。

(三)環(huán)境行政行為司法審查范圍不全面

我國《行政訴訟法》第12條第2項規(guī)定:“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟:……行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。”這種把抽象性行政行為完全排除在司法審查范圍之外的立法規(guī)定已經(jīng)難以滿足WTO的司法審查規(guī)則和我國依法治國的需要，環(huán)境行政公益訴訟的原告只能對行政機(jī)關(guān)危害環(huán)境公益的具體行政行為提起訴訟，抽象行政行為與行政機(jī)關(guān)的不作為被排除在受案范圍之外[10]。但現(xiàn)實生活中，行政機(jī)關(guān)由于過分重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略環(huán)境保護(hù)，制定一些危害環(huán)境的開發(fā)規(guī)劃、政策、規(guī)章等，這些抽象行政行為針對不特定對象，適用面廣，對環(huán)境的危害更大，環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)將此種案件納入受案范圍。

(四)訴訟費(fèi)和律師費(fèi)的減免缺乏規(guī)定

2007年國務(wù)院發(fā)布的《訴訟費(fèi)交納辦法》第45條和第46條規(guī)定了訴訟費(fèi)的減免情況，但是這兩條卻沒有把公益性的行政訴訟案件明確納入其中。另外，《訴訟費(fèi)交納辦法》和其他現(xiàn)行立法缺乏對環(huán)境公益訴訟律師費(fèi)由敗訴方承擔(dān)的明確規(guī)定，沒有規(guī)定律師費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題，這對大額索賠的環(huán)境公益訴訟案件的起訴來說，對提高律師參與環(huán)境公益訴訟的積極性來說，都是消極的。

四、風(fēng)險社會背景下構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)想

(一)立法上確立環(huán)境權(quán)

環(huán)境權(quán)是公民基于環(huán)境資源的利用而取得物質(zhì)利益與精神利益的權(quán)利。環(huán)境權(quán)作為一項基本人權(quán)，其基本要素包括以下幾個方面:第一，環(huán)境權(quán)的主體包括當(dāng)代人和后代人。第二，環(huán)境權(quán)的對象是人類環(huán)境，包括天然環(huán)境和人為環(huán)境要素。第三，環(huán)境權(quán)的實施方式具有多樣性，包括對環(huán)境資源的使用、主張國家對環(huán)境的保護(hù)、請求司法保護(hù)、參與環(huán)境管理等。第四，環(huán)境權(quán)是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。19世紀(jì)60年代，美國密執(zhí)安大學(xué)的薩克斯教授提出了一種新觀點(diǎn)——“公共信托理論”。薩克斯認(rèn)為，水、空氣、土地等與人類密切相關(guān)的環(huán)境要素是全體國民的共同財產(chǎn)，國民為了管理他們的共有財產(chǎn)可委托政府管理，政府應(yīng)當(dāng)為全體國民包括子孫后代管理好這個財產(chǎn)，未經(jīng)委托人許可，政府不得自行處理這些財產(chǎn)。薩克斯教授的這種觀點(diǎn)受到了各國的普遍贊同和支持，由于環(huán)境具有“整體性”、“共有性”以及環(huán)境侵害行為的“公害性”，決定了侵權(quán)行為人只要侵犯了某一個公民的環(huán)境權(quán)，就意味著他對“群體”環(huán)境權(quán)的侵害和對一定社會利益的侵犯。因此，從某種意義上講，環(huán)境權(quán)是社會性權(quán)利，公眾在環(huán)境保護(hù)事務(wù)中有獲得信息、參與決策和訴諸司法的權(quán)利。我國目前司法體制中沒有相應(yīng)的完整法律進(jìn)行恰當(dāng)?shù)木葷?jì)機(jī)制，現(xiàn)存的三種訴訟制度中(主要是民事訴訟、行政訴訟)，關(guān)系到環(huán)境權(quán)訴訟的規(guī)定存在不足，導(dǎo)致人民法院對此類案件審判盲區(qū)的形成，對侵犯環(huán)境公益的行為束手無策，使環(huán)境違法行為得不到有效的遏制。根據(jù)“環(huán)境公共信托論”，環(huán)境資源乃全體公民的共享資源和公共財產(chǎn)，任何人不能對其任意支配、占有和損害。所以，我國應(yīng)該在憲法和環(huán)境保護(hù)法中明文確立環(huán)境權(quán)，明確環(huán)境權(quán)的含義以及對環(huán)境權(quán)的內(nèi)容、主體范圍等做出詳細(xì)具體的規(guī)定，以期使公民的環(huán)境權(quán)落到實處。

(二)擴(kuò)大環(huán)境行政公益訴訟原告資格

在修改《行政訴訟法》時，改變只有“合法權(quán)益受到具體行政行為侵害的公民、法人或其他社會組織才能作為原告”的對原告資格的限制。該規(guī)定中的合法權(quán)益指的是原告自身的合法權(quán)益，但環(huán)境具有整體性，屬于社會成員共同所有的利益，環(huán)境行政公益訴訟維護(hù)的是環(huán)境公共利益，行政機(jī)關(guān)只要實施了環(huán)境侵權(quán)行為，破壞了環(huán)境公益，因為這種環(huán)境公益不是屬于某一具體人的權(quán)利，它與每個公民的利益相關(guān)，所以每一個人都可以成為環(huán)境利益的維護(hù)者而無論其是否與環(huán)境侵權(quán)行為有直接的利害關(guān)系。所以，要把訴權(quán)賦予每一個公民，擴(kuò)大環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，取消對原告起訴條件的限制，把原告擴(kuò)大到所有社會成員，環(huán)境公益將獲得充分保護(hù)。在具體操作中，可以實行由公眾或檢察機(jī)構(gòu)提起訴訟的雙軌制，公眾可以自己的名義直接起訴，也可以對比較復(fù)雜，專業(yè)性強(qiáng)的環(huán)境行政公益訴訟，申請檢察機(jī)關(guān)起訴。環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則將會隨著訴訟實踐的發(fā)展而不斷發(fā)展，有助于實體環(huán)境權(quán)的生成與完善[11]。

(三)擴(kuò)大環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍

我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》把行政訴訟的范圍僅僅界定為具體行政行為，把行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為排除在受案范圍之外。在現(xiàn)實生活中，行政機(jī)關(guān)由于利益驅(qū)動或其他原因有時會出現(xiàn)忽略環(huán)保，制定一些危害環(huán)境的開發(fā)計劃、政策和規(guī)章等情況，這些抽象行政行為針對不特定對象，適用面廣，對環(huán)境的危害更大。因此，在環(huán)境行政公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)把受案范圍擴(kuò)大到抽象行政行為，把抽象行政行為損害環(huán)境公益劃入行政訴訟案件的受案范圍，是行政訴訟法修改和完善時應(yīng)考慮的內(nèi)容。

(四)建立合理的公益訴訟費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制

環(huán)境行政公益訴訟的目的是維護(hù)社會公共利益，起訴人并不僅僅是為了維護(hù)自身利益，而是公眾共同生活生存的環(huán)境。因此，受益人不僅僅是起訴人，而且涉及到大多數(shù)人甚至整個社會的利益。所以不能因為訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)而打擊了公眾維護(hù)環(huán)境公益的熱情。因此，環(huán)境行政公益訴訟的訴訟費(fèi)用設(shè)計既要防止濫訴，又要在立法上避免公眾由于訴訟費(fèi)用的昂貴而望而卻步。訴訟都有風(fēng)險，這一風(fēng)險都由原告來承擔(dān)也不合理，對原告可以采取減少訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)的做法。可以考慮訴訟費(fèi)用以及由此帶來的風(fēng)險由多數(shù)人或整個社會來共同負(fù)擔(dān)，從而減輕原告進(jìn)行行政公益訴訟所帶來的損失，并且鼓勵公眾運(yùn)用環(huán)境行政公益訴訟來維護(hù)個人及公眾的環(huán)境利益。訴訟費(fèi)用一般由原告先行預(yù)付，但環(huán)境公益案件一般涉及面較大，訴訟費(fèi)較為可觀，一般個人或公眾難以承受，不能因訴訟費(fèi)用而將原告推之法院門外。所以，適當(dāng)減輕原告提起行政公益訴訟的費(fèi)用或風(fēng)險，考慮由社會共同分擔(dān)等方法減輕原告的訴訟費(fèi)用壓力[12]。

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