檢察檢務(wù)保障制度也應(yīng)實行垂直管理

摘要：如今，中國行政體制改革在推行中央“條條”單位垂直管理的同時，也開始實行省級“條條”部門的垂直管理。檢察院目前在人事任免和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)上已經(jīng)實行了垂直管理，可關(guān)鍵的檢務(wù)保障目前實行的仍是“分級管理，分級負(fù)擔(dān)”原則。由于檢察檢務(wù)保障由地方制約，造成一系列不良后果，不利于檢察事業(yè)的發(fā)展。檢察機關(guān)比其他任何政府機關(guān)都應(yīng)實行垂直管理，因此，切實加快實施檢察機關(guān)垂直管理勢在必行。

關(guān)鍵詞：垂直管理；檢察權(quán)；管理體制

中圖分類號：C939 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０10）35－０204－02

進(jìn)人20世紀(jì)90年代以后，為適應(yīng)中央與地方關(guān)系的調(diào)整、國際經(jīng)濟形勢的變化以及市場經(jīng)濟健康發(fā)展的需要，行政體制改革不斷深人，在逐步推行中央“條條”單位垂直管理的同時，也開始實行省級“條條”部門的垂直管理，到目前為止，已先后出現(xiàn)了20多個地方垂直管理的政府部門或政府機構(gòu)。而最有必要省級直管，早已為人所關(guān)注的、最有直管價值的司法機關(guān)——檢察機關(guān)尚未實行垂直管理。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)比其他任何政府機關(guān)都應(yīng)實行垂直管理。

垂直管理是指中央、省直接管理一些單位、部門，這些單位、部門的人員都由中央或省直接任命，財、物及業(yè)務(wù)也都由中央或省直接管理。垂直管理的方式一般采用中央一體化垂直管理或省以下一體化垂直管理兩種。中央一體化垂直管理的有銀行、證券、保險、民航、國稅、海關(guān)、鐵路，以及紀(jì)委等。省以下一體化垂直管理的有藥品、交通規(guī)費征收、技術(shù)監(jiān)督、工商和國土等。

根據(jù)現(xiàn)行憲法和人民檢察院組織法的規(guī)定，檢察系統(tǒng)實行最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作的領(lǐng)導(dǎo)體制。可以說，檢察院目前在人事任免和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)上已經(jīng)實行了垂直管理，可關(guān)鍵的檢務(wù)保障目前實行的是“分級管理，分級負(fù)擔(dān)”原則。由于檢察檢務(wù)保障由地方制約，造成一系列不良后果，不利于檢察事業(yè)的發(fā)展。

一、實行“分級管理，分級負(fù)擔(dān)”經(jīng)費保障制度，貧困地區(qū)基層檢察院檢務(wù)保障經(jīng)費難保障

實行“分級管理，分級負(fù)擔(dān)”的經(jīng)費保障制度，使得不同地區(qū)之間檢察機關(guān)的檢務(wù)經(jīng)費保障水平由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異而參差不齊，基層檢察院表現(xiàn)尤為突出。貧困地區(qū)因財政困難，本級政府只能根據(jù)其財力可能和實際需要安排檢務(wù)保障經(jīng)費，從而使當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)的檢務(wù)保障經(jīng)費難以得到有效保障。主要表現(xiàn)在：一是在對地方檢察機關(guān)經(jīng)費的供給上，缺乏硬性制度的保障，地方各級檢察機關(guān)的經(jīng)費基本上由本級政府財政部門根據(jù)財力予以安排，上級撥款僅占極少部分，并具有不確定性。一些地方因財力有限，財政撥款偏少，無法保障檢察機關(guān)履行職能的基本需要，使得辦案經(jīng)費嚴(yán)重不足，檢察機關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和物質(zhì)裝備條件較差，一些基層檢察院拖欠干警工資問題嚴(yán)重。這在貧困地區(qū)的基層檢察院尤為突出。二是不少貧困地區(qū)基層檢察院的主要業(yè)務(wù)經(jīng)費如辦案經(jīng)費、裝備經(jīng)費、公用經(jīng)費中的交通經(jīng)費等未被列入同級財政預(yù)算。三是公用經(jīng)費預(yù)算嚴(yán)重不足，辦公辦案經(jīng)費嚴(yán)重短缺。由于同級財政對檢察機關(guān)的辦案經(jīng)費未予安排預(yù)算，對公用經(jīng)費的安排預(yù)算又嚴(yán)重不足，雖經(jīng)積極爭取，得到政府大力支持，通過經(jīng)費追加，解決了部分辦公辦案經(jīng)費，但是，由于財政狀況不好，經(jīng)費困難，同級政府財政部門對檢察機關(guān)的經(jīng)費追加亦很有限，在現(xiàn)有財力下，根本無法保證檢察機關(guān)辦公辦案的實際需要。即使加上中央政法辦案補助專款的撥入，貧困地區(qū)基層檢察院辦公辦案等公用經(jīng)費仍然存在較大的資金缺口。

二、現(xiàn)行檢察管理體制的外部關(guān)系對檢察機關(guān)形成多頭制約，使檢察機關(guān)難以真正獨立行使檢察權(quán)

實行“分級管理，分級負(fù)擔(dān)”經(jīng)費保障制度，增加了地方檢察機關(guān)對同級財政的依賴。從某種意義上說，地方檢察機關(guān)不得不受制于同級政府。主要體現(xiàn)在：地方檢察機關(guān)特別是貧困地區(qū)基層檢察機關(guān)，由于檢務(wù)保障經(jīng)費預(yù)算遠(yuǎn)不能滿足檢察工作的實際需要，檢察機關(guān)只有通過加強與同級政府的溝通聯(lián)系，建立良好的關(guān)系，靠人情申請財政追加經(jīng)費的辦法來緩解檢務(wù)保障經(jīng)費不足的矛盾。因此，檢察機關(guān)在辦理具體案件時，就不得不認(rèn)真考慮和高度重視同級政府的看法和意見。中國共產(chǎn)黨對包括檢察在內(nèi)的司法工作的領(lǐng)導(dǎo)是憲法確立的一項基本原則，也是歷史必然性的一種體現(xiàn)。但是，在關(guān)乎黨的領(lǐng)導(dǎo)和檢察權(quán)的獨立問題上，兩種不良傾向制約了檢察權(quán)的獨立行使：一是地方黨委對檢察工作的過度干預(yù)。地方黨委不僅對檢察機關(guān)在宏觀上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，而且在具體檢察業(yè)務(wù)活動中也發(fā)號施令，導(dǎo)致檢察權(quán)不能真正獨立行使。二是檢察機關(guān)對地方黨委依賴性過重。檢察機關(guān)習(xí)慣于請示匯報，甚至在一些具體案件處理上也要尋求地方黨委的指示或支持，在對有爭議的案件或重大問題協(xié)調(diào)機制上，政法委充當(dāng)了“調(diào)停人”、“命令者”的角色，檢察機關(guān)通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蛲菬o效的，通常都要經(jīng)由政法委才能“協(xié)商”或“統(tǒng)一協(xié)調(diào)”解決。其次，從憲法層面上來看，人大對檢察機關(guān)的監(jiān)督應(yīng)該是對其整體工作的把握和制約，表現(xiàn)為檢察機關(guān)在人大會議上向其作工作報告并接受其審議，這種監(jiān)督實質(zhì)上是人大對檢察機關(guān)執(zhí)行法律的總體情況的監(jiān)督，是一種保障檢察機關(guān)履行其法定職責(zé)的措施，而不應(yīng)是對訴訟過程中具體案件的監(jiān)督，否則，必然會打破人大與檢察機關(guān)的基本分工關(guān)系，導(dǎo)致國家機關(guān)之間權(quán)責(zé)關(guān)系的紊亂，干涉檢察機關(guān)正常、依法履行職務(wù)。這些外部體制，為地方一些黨政領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)謀私，插手、干涉檢察工作提供了制度上的機會。檢察機關(guān)對那些握有重要政治與經(jīng)濟資源的人物和單位，或具有一定政治和社會敏感性的嫌疑對象的偵查、起訴工作，可能會屈從于權(quán)力而放棄職守，碰到一些有“保護(hù)層”、“關(guān)系網(wǎng)”的案件難以突破。這不僅影響了檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，而且損害了國家利益和當(dāng)事人的合法權(quán)益，同時也損害了黨的形象和法律權(quán)威在群眾中的公信度。

三、目前檢察管理體制難以真正形成檢令暢通，實現(xiàn)檢察一體化

目前，檢察經(jīng)費實行主要由同級地方財政保障的體制，因地區(qū)之間財政收人的差異，使各地檢察機關(guān)的發(fā)展很不平衡。有的地方政府無視檢察機關(guān)的特點，將其與行政部門一樣采用地方經(jīng)費包干，甚至給檢察機關(guān)下達(dá)創(chuàng)收指標(biāo)，收支掛鉤、以收定支現(xiàn)象在許多地方屢禁不止，使得中央三令五申的“收支兩條線”的規(guī)定難以真正落實。有的檢察機關(guān)受利益驅(qū)動，檢察活動在價值取向上帶有一定的功利性，為錢辦案，越權(quán)辦案，在執(zhí)法中極力保護(hù)本地區(qū)不合理或不合法的利益，滋生司法腐敗，損害公正執(zhí)法，嚴(yán)重影響和削弱了檢察機關(guān)維護(hù)國家法制統(tǒng)一的職能。

要解決上述問題，必須建立人事、業(yè)務(wù)、財務(wù)保障三位一體的垂直管理。

檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，是國家政權(quán)的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家法律統(tǒng)一正確實施、保障在全社會實現(xiàn)公平和正義的重要使命。檢務(wù)經(jīng)費保障體制不改革，檢務(wù)保障經(jīng)費跟不上，嚴(yán)重制約了檢察業(yè)務(wù)的健康發(fā)展，勢必延緩依法治國方略的進(jìn)程，影響和諧社會的構(gòu)建。改革檢務(wù)經(jīng)費保障體制勢在必行，迫在眉睫。

根據(jù)檢察機關(guān)的性質(zhì)和履行職責(zé)的要求，檢務(wù)經(jīng)費保障體制的理想方案，應(yīng)當(dāng)實行檢察系統(tǒng)財政單列，由全國人大審議、批準(zhǔn)檢察機關(guān)年度預(yù)算計劃，從中央財政統(tǒng)一撥歸最高人民檢察院掌握、分配下達(dá)，以充分保證辦案的需要，防止法律監(jiān)督工作受地方經(jīng)濟利益和財政狀況的限制；或者先由省級財政撥付，最終轉(zhuǎn)為由中央財政統(tǒng)一撥付，以防止檢察機關(guān)在經(jīng)費問題上受制于地方的弊端。

目前過渡時期可行模式：省級以下檢察機關(guān)實行垂直管理以后具體財務(wù)方面管理方式，因地方財政對檢察經(jīng)費供給渠道的不同而有所區(qū)別。

1.對地方檢察經(jīng)費由省級財政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，省級檢察院按照“收支兩條線”的原則，對省級以下檢察系統(tǒng)財務(wù)經(jīng)費實行統(tǒng)一管理。地方各級檢察院在辦案中追繳的贓款贓物，統(tǒng)一由省級檢察院匯繳省級財政，省級財政部門根據(jù)轄區(qū)人大審議通過的檢察機關(guān)經(jīng)費預(yù)算，統(tǒng)一撥付到省級檢察院，再由省級檢察院依據(jù)制度確定的標(biāo)準(zhǔn)公平、公正地分撥、獎勵給各檢察院。

2.對地方檢察經(jīng)費由省級與地市、縣級財政分擔(dān)的經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，在堅持“收支兩條線”原則的基礎(chǔ)上，按照“統(tǒng)一管理、分級核算”的辦法進(jìn)行管理。地方各級檢察院在辦案中追繳的贓款贓物匯繳本級財政，省級財政以負(fù)擔(dān)轄區(qū)檢察業(yè)務(wù)經(jīng)費為主、以負(fù)擔(dān)轄區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費為輔。其中，業(yè)務(wù)經(jīng)費包括檢察培訓(xùn)費、檢察特情費、檢察調(diào)研費、科技強檢費等項目，地市、縣級財政負(fù)擔(dān)同級檢察院所有的人員經(jīng)費、行政經(jīng)費和絕大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費，離退休人員的社會保障費按屬地原則納入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算管理。檢察機關(guān)行政經(jīng)費中的公用經(jīng)費，不受地方財政對檢察經(jīng)費供給渠道的影響，均以高于當(dāng)?shù)匾话阈姓C關(guān)的支出標(biāo)準(zhǔn)給予保障。

The vertical administration should be implemented in the procuratorate

and the procuratorial operation guarantee system

YE Rong

(People's procuratorate，Wencheng county，Zhejiang province，Wencheng 325300，China)

Abstract: Nowadays， the chinese administrative reform from the implementation of the \"vertical\" principles of the same units and to the provincial departments of the \"vertical\" principles， currently on personnel's appointment or dismissal and business leaders have introduced the vertical administration， the prosecution service guarantee the implementation of the decentralized administration， classification \"principle. By the prosecution service provided by local， a series of negative consequences for the cause of development. procuratorial organs than any other government departments should implement the vertical administration， therefore， to accelerate the procuratorial organs of the vertical administration must be enforced.

Key words: vertical administration; procuratorate right;management system