浙江新農村建設進程中土地集約利用的創新經驗研究

摘要：城鎮化無序蔓延、土地資源得不到合理利用及保護背景下，土地集約利用非常緊迫。土地集約利用的焦點往往在農村，浙江新農村建設中土地集約利用的創新經驗具有一定典型意義。在國內外關于促進土地集約利用問題的研究的基礎上，整理了浙江省內的義烏、東陽、樂清、紹興、鄞州等地在新農村建設進程中積累的諸多土地集約利用創新經驗。就創新的普遍經驗和個別特色進行提煉分析，結合土地集約利用的創新活動和效果，歸納為模式創新、制度創新、管理創新、功能創新和結構創新。

關鍵詞：新農村建設 土地集約利用 創新經驗

0 引言

土地作為經濟社會發展的物質載體，有效利用土地是實現經濟社會可持續發展的重要保障。在我國，土地集約利用的焦點在農村。由此，新農村建設中土地集約利用問題研究更顯緊迫并具有現實意義。研究發現，浙江新農村建設成績斐然，也實現了諸多土地集約利用的創新經驗，對其他地區的實踐也有重要的借鑒意義。

浙江新農村建設中土地集約利用的創新經驗還具有一定典型意義。浙江自古以來就面臨著人多地少的矛盾。浙江省陸地面積僅為10.18萬平方公里，常住人口為5180萬（截至2009年底），人均耕地0.51畝，遠低于聯合國人均0.8畝的警戒線水平。占全國1/100的面積創造了全國1/8的GDP，并在用地日益緊張的情況下，連續13年實現耕地占補平衡①。浙江的農村經濟實力名列全國前茅，憑借擁有全國最多的百強縣和實力雄厚的塊狀鄉鎮經濟，農村居民收入多年位居全國首位。

1 國內外土地集約利用研究述評

關于促進土地集約利用問題的研究一直是國內外研究的熱點。例如韓國的建設用地整理和土地重整計劃使得其城鎮化進程中所遇到的問題得到有效控制[1]；日本的開源與節流措施相配合，多方緩解用地矛盾[2]；美國大力倡導遏制城鎮化無序蔓延的“精明增長”理論，有效地提高了土地利用效率[3]；荷蘭的鄉村景觀規劃與土地整理過程緊密相連，使土地利用與景觀品質、生態進程的保護和發展相結合[4]；瑞典的土地儲備制度對土地市場的規范發展起到了有效的調節作用[5]等。

國內關于土地集約利用的研究也日益受到重視和關注，其研究成果越來越具有啟發意義。如關于居民點宅基地整理和企業用地的布局調整研究[3] [7]；在城鎮化進程和建設節約型社會背景下的土地集約利用方式研究[8] [9]。部分地區如江蘇、浙江等地區的土地集約利用實踐研究[10] [11]等。

2 浙江新農村建設進程中土地集約利用的創新經驗

如前所述，浙江新農村建設進程中積累了諸多土地集約利用的創新經驗，浙江省內的義烏、東陽、樂清、紹興、鄞州等地，這些區域近些年來經濟發展活躍，新農村建設中土地資源緊缺作為發展制約瓶頸問題突出，土地集約利用的創新手段也層出不窮。主要表現在新農村建設過程中土地集約利用的創新主體，即政府、企業、農民在創新活動的角色和行為創新，以及創新主體之間利益關系的協調過程創新。就創新的普遍經驗和個別特色進行提煉分析，結合土地集約利用的創新活動和效果，歸納為模式創新、制度創新、管理創新、功能創新和結構創新。

2.1 模式創新 “敢為天下先”的浙江人在土地利用方面不乏模式創新，大膽“走出去”，積極采取“土地聯盟”、“飛地”等模式，實施土地開發利用，截至2010年，浙江至少有50萬人在省外承包土地，務農開發。甚至在澳大利亞、俄羅斯和南美國家，浙江農民也承包了初具規模的農業基地。據浙江省農業部門2010年的統計，浙江農民在省外承包的土地面積與浙江現有耕地面積相當，相當于在省外再造了一個浙江農業②。

在浙江省內推進新農村建設的過程中，“提高用地投資強度”、“零增地”技改、“騰籠換鳥”工程等“無増地招商”的土地集約利用創新模式層出不窮。積極鼓勵開發區(園區)依法盤活閑置土地，積極鼓勵工業企業“零增地”技改。實施“騰籠換鳥”工程，引導企業通過嫁接、合作、調劑、轉讓、退出、租賃等形式，促進低效利用土地向優質項目轉移配置。對工業企業利用空余土地和閑置廠房合作新建項目，通過工業項目決策咨詢的，可按規定辦理土地分割轉讓手續，進行土地、房產分割登記；鼓勵企業壓縮綠化面積和輔助設施用地，擴大生產性用房；在符合規劃、不改變工業用地用途，在原有建設用地上加層改造、提高容積率、增加投資強度的，不再增收土地價款，并減免城市建設配套費。

2.2 制度創新 有限的土地資源和新農村建設發展需要大量土地之間的矛盾是客觀存在的，要解決這一矛盾，必須協調土地利益相關者。浙江的“土地流轉”、“土地換社?！薄ⅰ巴恋厝牍伞?、“土地年薪制”等制度創新，就是在這樣的背景下產生的。浙江紹興、義烏等地首先建立了較為健全的宅基地流轉機制。對因異地就業或戶主已農轉非而導致不再使用宅基地的農戶，在自愿的前提下，通過合理經濟補償由村集體收回，統一安排使用。對愿意進城鎮規劃區定居、自愿退出住宅的農戶，由縣級以上政府制定統一政策，通過宅基地換城鎮住房的方式，憑退出證明，在本縣（市、區）范圍內享受縣城、中心鎮購買安居房、經濟適用房等政策。

在推進新農村建設過程中，堅持“城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”的制度，確保農村土地綜合整治效果，進一步優化農村土地利用結構和布局。通過對農用地、未利用地、宅基地、集體建設用地進行整理開發復墾，努力增加有效耕地面積。提高農業規模化經營水平，促進農村集體經濟發展和農民創業增收。同時，農村土地綜合整治以示范村為中心，嘗試整合周邊村落，全面推進村莊拆遷和合并，形成中心城鎮化發展。興建和改造農民新居、基礎設施和公共服務配套設施建設。同時，將農村存量建設用地復墾為耕地后，建立該復墾耕地面積與土地利用總體規劃確定的規劃建設用地區內的農用地和未利用地進行等面積掛鉤置換制度。

2.3 管理創新 管理創新是土地管理行政主體的能力建設和土地集約利用考核制度方面的創新。如紹興、東陽等地實行的集中審批、并聯審批、現場辦公等方式，加快資金、技術、人才等要素投入速度。強化縣領導聯系重點項目責任制，及時幫助解決建設中遇到的困難，進一步加快項目建設周期，使有限土地資源能在短期內產生可觀的效益。如總投資24.5億元的華聯三鑫60萬噸PTA項目，提前八個月投料試車；浙江遠東集團20萬噸聚合溶體直紡長絲項目僅用一年時間就建成投產，比同類項目建設周期縮短了近一半。

各地政府積極培育和扶持資源集約型用地示范企業，通過職能部門上門指導、印發輔導材料、新聞媒體典型介紹等多種方式，引導企業努力探索通過加強管理節約用地的新路子。

各地政府在實踐中充分認識到，集約用地絕不是宏觀調控形勢下的權宜之計，應該且必須成為長期堅持的政策取向和自覺行動。要確保集約用地，必須在管理上下功夫。一是健全用地審核監管機制。從項目落戶到竣工驗收，實行全過程管理。企業要求新增建設用地，必須充分消化現有閑置土地。政府在項目審批把關時，把企業現有閑置土地面積一并核算為用地規模，對投資強度與容積率達不到要求的，堅決核減供地面積。二是完善項目用地準入機制。對土地使用設置多道“門檻”，嚴格按國家產業政策供地。對小電鍍、小漂染、小化工、小熔煉、小釀造和高能耗企業用地進行嚴格控制，停批了印染項目，有選擇地引進科技含量高、投資規模大、經濟效益好、污染程度低的項目，大力發展循環經濟，促進清潔生產。三是對建設、住宅用地采取了嚴格的控制指標管理。杭州市對建設項目用地嚴格按照單位面積投資強度、容積率、綠地率等指標進行控制，凡不符合指標要求的，一律不予供應土地；義烏規定人均村莊規劃用地不超過90平方米，村民建造住宅要優先使用空閑地、老宅基地、荒坡地和廢棄地。

2.4 功能創新 功能創新指土地功能多元化集約利用。主要體現在新增廠房和道路等工業、交通設施的功能等方面。通過原廠房翻建、加層、拼結，提高廠房容積率，通過集中連片建設多層標準廠房等，提高土地利用率。在修造道路過程中，針對取土后的荒山，利用道路已占耕地的耕作層，進行運土造田。

同時，在確保消防和建筑結構安全的前提下，鼓勵企業改建廠房，平房建樓房，樓房建多層，做到能向空中發展的決不在地面擴張。如浙江慶盛、新興等鄉鎮企業對原廠房進行改造加層，而且將員工食堂搬到了車間上層，利用原食堂用地新增了生產車間和倉庫，解決了新上項目用地問題。調整規劃審批指標，適當降低工業項目綠地指標，促進集約用地。在不影響消防通道，不影響周圍建筑的情況下，重新布局、規劃，鼓勵業主經規劃審批后在原廠房上加層，或利用面積過大的綠化用地、空地建造廠房。部分地區，如臨海市出臺政策積極鼓勵和引導企業對廠房“翻建加層”，其增加建筑部分不再收取或調整土地有償使用和配套費，“擴面積”500平方米以上的，還給予每平方米10元的補貼。

另一個典型功能創新是有關道路建設的。浙江交通建設部門在修建道路過程中，提出在規劃、設計、施工三方面來節能降耗、節約土地。一是盡量提高公路網的整體效益，盡量減少公路總量，節約土地；二是合理選擇和利用線位資源，設計合理走向，對農用地盡量避開，用足公路建設項目用地，減少施工借地和占地；三是精心制定施工方案，優化公路邊溝、航道邊坡，研究將目前公路邊溝、航道邊坡采用的梯形改為矩形，實實在在地實施公路、航道的節約用地和綠化。新建道路堅持集約化建設，最大限度地減少占用耕地，在建設中根據道路沿線地形地貌，選擇一些能進行造田的小荒山，在取土后，利用公路已占耕地的耕作層運土造田。通過優化公路邊溝、航道邊坡等節約用地。

2.5 結構創新 結構創新指土地利用主體的結構或構成改善型創新，走集約開發、內涵提高的科技型土地利用的道路。全省各地都強調實行增加占地少、科技含量高、附加值高的項目用地的比例。

在“不差錢”和“就差土地”的現實背景下，義烏、富陽等地變“招商引資”為“選商引資”，設置產業和投資“門檻”，重點引進占地少、科技含量高、附加值高的項目，發揮土地寸土寸金的效益；大力推進“嫁接”型、升級型技改項目，努力提升現有企業用地的集聚度和使用強度。建立以土地貢獻率為主導的用地評價機制。完善工業項目決策咨詢與用地預審相結合制度，將工業項目的產業政策、環境保護、投入產出、科技含量、投資強度、節能減排、財政貢獻和社會貢獻等要求納入決策咨詢內容，作為工業項目出讓和批后監管、復核驗收的依據。逐步推行工業用地“畝產效益”評價體系，實行工業企業土地利用效率與財政、稅收政策相掛鉤的綜合激勵措施。

3 結論

浙江作為我國民營經濟活躍的地區之一，在農村發展和土地資源約束的矛盾下，體現了“敢為天下先”的浙江人的創新精神，在新農村建設進程中積累了諸多土地集約利用的創新經驗，值得國內其它地區進行借鑒和參考。

也應該注意到，在歸納浙江新農村建設進程中土地集約利用的一些創新經驗的同時，還需重視當前面臨的一些不足。例如，浙江省內不同地區間土地流轉率差異化嚴重，省內部分經濟欠發達區域土地流轉率不足15%；部分鄉鎮在推進工業化過程中，缺乏合理規劃，建設用地規模增長過快；在建設一些省、市級中心鎮過程中，一些當地政府相互攀比和競爭，導致基礎設施用地占建設用地比例偏高；部分地區宅基地控制政策執行力度不夠，導致農居點建設用地超標，“一戶多宅”、“空關房”等問題仍舊比較突出。

注釋：

①國土資源部：“精致用地 精致管地—記浙江省開源節流利用土地”： http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200911/t20091124_127443.htm

②浙江日報：“走南闖北浙江人省外承包3000萬畝土地：超本省耕地”： 2010年2月10日。

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課題資助：浙江新農村建設進程中土地集約利用的創新經驗研究（浙江工商大學校級課題）