當前中國地方政府債務問題的特點及危害研究

摘要：2009年下半年以來，中國地方政府債務問題引起了社會各階層的廣泛關注。本文分析了當前中國地方政府債務產生的特點，并進一步指出了地方政府債務過多的危害。

關鍵詞：地方債務 特點 危害

2009年下半年以來，中國地方政府債務問題成為決策層和各界討論的熱點。僅從去年10月以來，這一問題至少已有三次在國務院會議上被討論。6月10日，國務院專門發文，要求地方政府和相關部門在年內清查地方融資平臺債務，并對融資平臺公司進行清理規范。地方政府債務問題被再次提及，事關中國的經濟安全和社會穩定，特別是在轉變經濟增長方式過程中顯得尤為重要。

1 當前中國地方政府債務產生的特點

1.1 地方債務總量巨大并且部分地區債務風險已經出現 目前中國地方政府所負各種債務的總體規模已經相當龐大，與此同時，地方政府的舉債行為又十分分散，不僅不同程度地負有各種債務，而且均有不同形式的舉債、欠賬行為。地方政府所負債務的具體形式既有由地方政府出面擔保或提供變相擔保為企業向銀行貸款融資所形成的債務，也有因征收不足或挪用資金等原因造成的社會保障資金存在缺口；既有糧食企業虧損掛帳，也有拖欠中小學教職工工資，還有地方政府部門拖欠企業工程建設項目施工款。因此，在債務結構上形成了一種“蜂窩”形態。從一些媒體披露出來的信息看，地方政府債務規模已相當大。國務院發展研究中心地方債務課題組粗略統計，我國目前地方政府債務至少在10000億元以上，其中，鄉（鎮）政府債務2200億元，平均每個鄉（鎮）負債400萬元。如此巨額債務與地方政府目前有限償債能力的嚴重不對稱，在一些地方已引發了局部性債務風險，出現了支付危機。

1.2 缺乏債務風險預警和控制機制 目前對于地方政府的負債欠賬項目，各級政府均缺乏統一的統計數據，甚至連統一的統計口徑都沒有。由于缺乏具體的統計數據，因此，不僅各級地方政府負債的真實規模無法統計，而且負債率、償債率等監控指標也無法運用，債務預警機制因而也無法建立。盡管近年來中央及各級政府做了大量工作，也試圖控制和縮減地方政府債務，但由于缺乏統一的地方債務管理機構和科學的管理辦法，這種“一盤散沙”的狀態使地方政府債務的規模仍呈加速上升趨勢，形成了“滾雪球效應”。

地方政府債務風險預警機制無法建立，大大削弱了中央政府對地方政府債務風險的監控，使地方政府債務管理在某種意義上處于無政府狀態。

1.3 債務風險危害嚴重 我國地方政府債務風險一旦形成并引發地方財政支付危機，一方面將會大大限制地方政府對基礎設施、教育、科技等地方公共產品的投入，使經濟發展的外部環境難以改善，延緩地方經濟發展；另一方面財政支付危機造成的干部職工工資拖欠，國有企業破產財政兜底、下崗人員生活費和再就業、企業離退休人員養老金等支出缺口，不僅會影響政權運轉、群眾生活，嚴重的將會影響社會穩定。2002年我國中央財政的債務依存度已高達61.46%，大大超過25—30%的國際警戒線，償債率也達到23.75%，也超過了22%的國際警戒線。在這種情況下，如果中央政府對地方政府債務風險進行援救，將會拖垮中央財政，危及整個國家的經濟安全和社會穩定。

地方政府負債目前已經逐漸由經濟上的困難而影響到政治上的威信，地方政府債臺高筑，致使黨和政府的很多政策和措施在執行中難以首尾兼顧，成為中國經濟改革和社會發展過程中的壓力和掣肘。

2 當前中國地方政府債務過多的危害

當前中國地方政府債務已經對社會經濟生活造成嚴重的危害，對此必須給予嚴正關注。地方政府債務過多會帶來以下危害：

2.1 地方政府舉債過多，并由于監管措施不到位，導致政績工程過多過濫。舉債可以發展經濟，增加地方GDP，并成為官員的政績。“舉債可以發展經濟“的理念一旦被認同，各地政府之間就會爭先效猶，互相攀比，而且誤導著企業投資行為。

過多的地方債務是成了地方官員為自己政治前途而大上政績工程的資金來源。政績工程，扎根于我國的政績出干部的選拔機制。為官一方，政績至上，政績不僅可以青史留名，而且也是政治升遷的資本。遠去的大小城市“經濟開發區”工程，至今仍留有當年奢望經濟繁榮的“遺址”；上世紀90年代那場房地產熱，在許多地區仍然都有“爛尾樓”為標識；新近不久狂建的各種商業區，以及教育產業化的新果實“大學城”，都是政績工程帶來的惡果。

近些年來，在中國600多個城市中，居然有183個城市提出要建國際化大都市。2010年，上海啟用耗資22億美元的虹橋機場2號航站樓；無獨有偶，在四萬億的一攬子投資方案推動下，中國還鋪就了大量公路、鐵路及其他交通路線；以內蒙古鄂爾多斯附近的康巴什新區為例，“筑巢引鳳”一定是當地官員的座右銘。但游客稱，那里寬闊的大道和廣場幾乎處于完全荒蕪的狀態……

有學者指出，地方政府大舉借貸，向一些昂貴而無用的項目注入資金，卻永遠不自己還貸，出現債務問題是早晚的事。

因為政府舉債的政績工程已經成為經濟浪費的樣板。錢是國家的錢，項目是國家的項目，經濟效益在這里退居其次，地方官員的政績效益上升為“路徑優先”。事實上，從計劃經濟轉軌而來的我國經濟，過去20多年的經濟高增長基本上是靠投資尤其是政府的投資拉動所致。由于不受市場規律制約，不考慮投入產出比，投資損耗極大，華而不實的政績工程比比皆是。據世界銀行估計，“七五”到“九五”期間，中國投資決策失誤率在30%左右，資金浪費損失大約在4000億到5000億元。真可謂觸目驚心。

2.2 地方債務融資領域是權力與資本合謀形成腐敗的重災區。迄今為止，反腐敗中落馬的所有領導干部，無一例外地都與地方政府貸款、舉債的政績工程有關。這格外發人深思，舉債貸款本身雖然并不產生腐敗，但權力資本介入之后就是另外一回事了。

2.3 地方政府債務的最終承擔者只能是廣大納稅人 首先是持有銀行股票的投資人，銀行的大量的貸款無法收回，銀行就要在財務上做處理，不良資產增加，利潤當然就下降了，股票的價格也自然就下降了，銀行的大量貸款無法收回就影響銀行的信譽，儲戶的利益就會受到威脅，銀行只能向國家求救，中央政府只能出錢幫助他們，而中央政府是不創造利潤的，它拿出的錢只有兩種形式：一是財政預算資金，即納稅人上繳的稅款；二是印鈔票，人為制造通貨膨脹，通過貨幣的貶值來沖淡銀行的債務，最終買單的依然是全國的老百姓。

2009年5月25日，美國財經報紙的龍頭老大《華爾街日報》的一篇評論文章不是危言聳聽，而是為美國的“黃金州”加利福尼亞州憂心忡忡：“加州可能是全球第六或第八大經濟體，但現在加州可不只是身無分文，而是破產了。”

加利福尼亞州是美國人口最多、面積最大而且最富的州，2007年州國民生產總值高達1.8萬億美元，位居美國各州之首，在全球經濟體中也名列前茅，真或謂富可敵國。但由于州政府負債過多，次級貸危機的沖擊下，加州財政瀕臨破產邊緣，加州政府已在2009年2月份就陷入現金枯竭的境地，州政府面對多達420億美元赤字。州長阿諾·施瓦辛格宣布，民選官員減薪18％，州政府將不得不對其員工及合同工以“工資欠條”的方式來發工資，員工及合同工可以在日后州政府有錢的時候再憑欠條去兌現工資。許多公務員已開始休無薪假。州政府還要大砍教育、社會福利預算。

美國加利福尼亞州因債務問題陷入破產邊緣對中國地方政府是有警示作用的。雖然政府債務在不同國家有著不同的產生背景與運作結果，其經濟效益與社會效益也有天壤之別。但是，無論哪個國家，當地方政府的債務發展到一定程度，當政府對信用的盲目透支達到一定的程度，有可能導致個別地方政府信用的破產，進而影響到社會的穩定。

參考文獻：

[1]丁鴻霞.發行地方債務存在的問題及相關建議[J].企業家天地，2010，（08）.

[2]薛楓.關于我國地方債務問題的探討[J].商業文化，2010，（07）.

[3]趙留彥.地方債隱憂[J].中國海關，2010，（07）.