我國現有政策性農業保險財政補貼政策缺陷及完善對策探討

摘要：2007年以來，中央財政逐漸加大農業保險財政補貼力度，使我國政策性農業保險得到前所未有的發展。然而，在面臨良好發展機遇的同時，現有財政補貼政策存在的諸多缺陷，也嚴重制約著我國政策性農業保險的發展。本文從我國現有財政補貼政策入手，針對財政補貼政策存在的問題，對進一步完善我國政策性農業保險的財政補貼政策提出了相應的對策建議。

關鍵詞：政策性農業保險 保費補貼 財政劃撥機制 地方配套資金

0 引言

2007年以來，中央財政逐漸加大農業保險財政補貼力度，使我國政策性農業保險得到前所未有的發展。然而，在面臨良好發展機遇的同時，現有財政補貼政策存在的諸多缺陷，也嚴重制約著我國政策性農險的發展。本文從我國現有財政補貼政策入手，針對財政補貼政策存在的問題，對進一步完善我國政策性農業保險的財政補貼政策提出了相應的對策建議。

1 我國現有的政策性農業保險財政補貼政策

2007年以來，中央財政不斷加大對政策性農業保險的扶持，主要表現在對政策性農業保險保費補貼力度不斷加強，財政預算資金逐年遞增，補貼的品種和比例不斷加大，覆蓋范圍不斷拓寬，加大了中央財政對中西部地區保費補貼力度（見表1示）。

1.1 財政預算中用于農險保費補貼的資金額度逐年遞增，從2007年的21.5億元增加到2010年的103.2億元，增加了3.8倍。

1.2 保費補貼的品種逐年增加。從農作物保險來看，承保的作物品種從2007年的5種增加到2010年的9種；從養殖業保險來看，承保的品種從2007年的1種增加到2010年的5種；2009年增加了森林保險；2010年增加了天然橡膠保險。

1.3 覆蓋區域范圍不斷擴大，如種植業保險從2007年的6省區擴大到2010年的全國22省（區、市）以及新疆生產建設兵團、中央直屬墾區和中國儲備糧管理總公司北方公司。

1.4 補貼比例不斷加大，如種植業保險補貼比例從2007年的25%，加大到2010年的35%；對于新疆生產建設兵團和中央直屬墾區則從2008年的60%加大到2010年的65%；森林保險的補貼比例從2009年的30%加大到2010年的50%（公益林）。

1.5 加大了對中西部地區保費補貼力度，如2010年，在種植業保險中增加了馬鈴薯保險、青稞保險；在養殖業中增加了牦牛和藏系羊保險。

2 我國現有政策性農業保險財政補貼政策的缺陷

2.1 現有的中央財政政策性農業保險保費補貼方式的缺陷

2.1.1 “補貼聯動”的補貼方式，雖能避免地方政府道德風險和“釣魚”問題，但存在著諸多政策性弊端。

目前我國政策性農業保險在實際的執行過程中，形成了一種“政府財政補貼+保險公司商業經營+農戶自愿參保”的制度安排。為使這種制度安排更好地發揮效力，有關部門要求，必須在農民繳足保費、基層財政補貼到位之后，中央和省級財政的補貼才會隨之落實的一種“補貼聯動”的補貼方式，這種補貼方式雖然有避免地方政府道德風險和“釣魚”問題的設計意圖，但其中也存在著諸多弊端：

一是使政策性農業保險的保費來源陷入中央政府、地方政府和農戶的博弈之中，不利于建立農民對政策性農業保險的信任機制；

二是上級財政資金撥付存在滯后性，例如2008年，全國政策性農業保險政府財政補貼未到位資金為10.48億元，約占當年保費的十分之一，這不僅影響了政策性農業保險資金的到位率，也會導致政策性農業保險的基層管理部門和保險公司在制定保險保障水平和保險補償方案時過于保守；

三是產生不公平現象，使相對富裕的地區先一步和過多享受上級政府財政的補貼，而那些糧食主產區或西部經濟落后地區，雖然更需要政策性農業保險，但限于財力可能會導致上級財政補貼的不到位或到位不及時，產生明顯的補貼累退效應。同時，財政狀況良好的地區，往往農民的收入水平也相應較高，自身抵御農業風險的能力也相應較強，從而限制了政策性農業保險保障功能的發揮效力。

2.1.2 現有政策性農業保險補貼品種少，針對性還需進一步加強 截至2010年，列入國家財政補貼的農作物品種僅有9種，；列入國家財政補貼的養殖業品種僅有5種。但在實際運作中，由于各地政府提倡“一鄉一品、一村一品”，各地種植業和養殖業品種差異很大。如內蒙古烏蘭察布市2008年馬鈴薯種植面積420萬畝，產出馬鈴薯40億公斤，但當年卻不在政策性農險補貼品種之列，嚴重抑制了當地政策性農業保險的開展（注：2010年才列入補貼品種）。

2.1.3 地方政府配套資金壓力沉重 農業保險的承保要求地方財政配套，目前的做法是農民先將保費繳入保險公司縣支公司，然后縣支公司依據農民繳款單據申請縣級財政補貼款。當縣級財政補貼資金到位后，保險公司省分公司依據縣財政繳款憑證向省級財政申請補貼資金。只有地方財政有能力配套并且配套資金到位的情況下中央財政才給予資金支持。所以對于農業大省、糧食主產區等地方來說，地方財力不足就明顯構成保費補貼壓力。由于地方財政難以匹配農業保險的配套資金，致使有些縣區根本不開展農業保險，有些縣區選擇那些承擔縣級配套資金的保險公司開展農業保險業務，造成農業保險畸形發展。

2.1.4 農險保費補貼撥付劃轉機制不盡合理 以內蒙古為例，政策性補貼保費是由中央和自治區兩級財政共同負擔，各級財政通過轉移支付層層下撥，最后由旗縣財政統一劃撥給縣級保險機構。有些旗縣，由于資金周轉原因，2008年的財政補貼款直到2009年初才陸續下撥到縣級保險機構，而保險機構收支兩條線，收來的農險保費又要逐級上劃給總公司，總公司再撥付賠款。這種劃撥機制不盡增加了資金流轉時間，而且嚴重影響農險賠款的及時支付，從而使農險的補償作用難以及時發揮。

2.2 現有財政補貼政策的缺陷 農業保險是一種政策性很強的保險，要求發揮政府的主導作用。國外農業保險的實踐表明，農業保險具有很強的外部性，對增進消費者福利和社會穩定具有重大作用，但它本身經濟效率低下，政府必須通過農業產業政策和財政轉移支付等補貼手段支持農業保險發展。政府對農業保險的扶持措施主要有：一是對參加農業保險的農戶實施保費補貼，減輕農民交費負擔；二是經營管理費用補貼；三是國家專門設立農業再保險公司，通過對農業保險的再保險分擔風險；四是對農業保險經營實行稅收減免政策。

但我國現有的對政策性農業保險的補貼政策除了對農業保險保費提供補貼支持外，尚缺乏對農險經辦機構經營管理費用的補貼和農業再保險的補貼。

2.2.1 缺乏對保險機構經營費用的補貼 從國外農業保險發展實踐來看，政府往往對農業保險經營者提供相關的業務費用補貼，從而減少其經營方面的損失，調動經營者的積極性。如美國政府承擔聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用，向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供20％～25％的業務費用（包括定損費）補貼。日本政府承擔共濟組合聯合會的全部費用和農業共濟組合的部分費用。但我國至今尚未對經辦機構提供專項經費支持，也因而大大削弱了保險機構承辦政策性農業保險的積極性和主觀能動性。

2.2.2 缺乏建立巨災風險分散機制的資金支持 農業風險具有高度關聯性和巨大的不確定性，致使農業風險損失在空間上很難分散，結合發達國家經驗來看如果在農險設計上沒有一個完善的農業巨災風險分散機制，一旦農業巨災損失發生，單獨的商業性保險公司很難獨立承擔與消化。而目前我國政策性農業保險試點與經營具有較強的區域性，分散風險的能力更差，2008年初雪災造成的巨大損失和2009年初北方主要冬麥區的罕見旱災，充分體現出了建立農業巨災風險分散機制的迫切性。

我國目前農業保險發展中存在著的一個重大制約瓶頸就是巨災風險分散體系和農業再保險機制的缺失，而我國現有農業保險財政補貼政策中尚無相應的財政資金支持。

３完善我國現有政策性農業保險財政補貼政策的對策建議

3.1 提供經營管理費用補貼和再保險費補貼，以激勵其經營農業保險，增加農業保險的供給。這兩項補貼實際上在2006年的《國十條》里已經明確提出，而我們需要做的只是在條件成熟時付諸實踐。

3.2 完善現有中央財政對農業保險保費補貼政策

3.2.1 擴大中央財政農業保險保費補貼地區和補貼比例 為充分發揮保險機制功能作用，鼓勵和保障農民對農業生產的投入，穩定我國糧食生產和供給，應將所有產糧大縣納入中央財政農業保險保費補貼范圍。進一步提高中央財政農業保險保費補貼比例，綜合考慮各地經濟發展實力和財政承擔能力，實行有差別的保費補貼政策，如對中西部經濟欠發達地區，中央財政保費補貼比例應提高至不低于70%；對經濟相對發達地區，中央財政保費補貼比例應提高至不低于50%。

3.2.2 降低或取消市縣財政保費補貼配套要求 農業大縣具有較強的保險需求，但同時經濟欠發達，相對貧困，財政預算資金十分緊張，承擔相應的保費補貼存在一定困難，客觀上造成了部分市縣財政不能及時足額撥付保費補貼資金的突出問題。有的基層政府為減輕自身財政配套負擔，限定農險業務品種和承保面，形成當地農民有愿望、有需求，而保險公司無法承保的矛盾，影響農業保險試點工作的順利開展。因此，建議降低或取消市縣財政保費補貼配套要求，提高基層政府開展農業保險的積極性，進一步擴大保險覆蓋面。

3.2.3 增加對區域性特色農業的保費補貼，增強補貼品種的數量和針對性 為推動和保障各地特色農業又好又快發展，中央財政應考慮對地方特色農業提供保費補貼支持，減輕地方財政配套和農業企業、農戶的繳費負擔。目前，可選擇一些對當地經濟發展和農民增收具有支柱作用，且開辦歷史較長，具有一定保費規模的險種，如陜西和山東的蘋果保險、云南的烤煙保險、廣西的甘蔗保險等進行試點，逐步推廣特色農作物保險業務，為推動我國農業現代化，促進地方經濟發展，保障農民增收做出貢獻。

3.2.4 優化財政補貼資金撥付流程 為規范農業保險財政保費補貼資金管理，有效保障補貼資金安全，提高資金流轉效率，建議有關部門制定相關規定，從制度上對財政補貼資金的撥付流程和撥付時點進行規范。在撥付流程上，由于農業保險采取的是財政保費補貼與保險經辦機構市場化運作相結合的試點模式，農業保險財政保費補貼資金不同于財政強農惠農轉移支付資金，中央財政和省級財政補貼資金應由省政府有關部門負責與保險經辦機構省級分公司結算與撥付，不宜通過轉移支付的方式下撥至市縣財政，以減少劃撥鏈條，縮短劃撥周期，提高資金安全。在撥付時點上，中央財政保費補貼資金實行按季結算劃撥方式，并且第四季度的補貼資金應提前下撥，以減輕保險經辦機構賠款墊付和應收催收的巨大壓力。

3.3 建立農業保險再保險機制或對農業再保險提供補貼 由于自身經濟條件的限制和農業保險經營難度大、賠付率高等特點，農業保險承擔風險責任的能力和賠付能力有限。在此情況下必須通過再保險方式，在更大空間范圍內分散風險、分攤損失。結合發達國家經驗，建議由中央政府組建政策性的全國農業再保險公司(也可以由目前的中國再保險公司兼營這部分業務，事實上目前中再公司部分地承擔了這部分業務)，或由財政為保險公司提供再保險補貼，由保險公司自行購買農業保險再保險，也可以由財政為商業性再保險公司提供補貼，由其承保農業保險再保險。

3.4 設立巨災風險基金 由于農業風險具有高度關聯性，致使農業風險在時間和空間上難以分散，很容易形成農業巨災損失。吞噬農業保險公司的所有準備金和資本金，制約其可持續發展。因此需要建立政府主導下的全國范圍內的農業巨災風險基金，對遭遇巨災損失的農業保險公司提供一定程度的補償，增強抵抗巨災風險的能力。巨災風險基金的籌集應以國家為主、地方為輔。籌集渠道應主要包括：國家財政撥款；從農險公司無大災年份農業保險保費節余滾存中抽出一部分；農險公司的稅收減免部分；從防災、減災和救災專項支出中與農業保險服務標的相對應的資金里抽取一部分；每年從國家的糧食風險基金中抽取一部分。

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注：本論文為黑龍江省教育科學“十一五”規劃重大課題《黑龍江省加快建設教育強省的對策研究》的子課題《黑龍江農業保險人才需求狀況及培養目標、模式探討》（課題編號：JK035）的階段性成果。