轉型期公眾參與城市規(guī)劃的認識與思考

摘要：公眾參與城市規(guī)劃是轉型期我國城市規(guī)劃工作的重要內容，有其獨特的時代背景和現(xiàn)實意義。當前我國城市規(guī)劃公眾參與存在著參與法制不健全、參與深度及廣度有限、參與渠道不暢通、參與方式手段落后、參與意識薄弱等問題。發(fā)展和促進公眾參與應從完善公眾參與的法制建設、積極創(chuàng)新參與方式、推進城市規(guī)劃信息公開、構建“自上而下”與“自下而上”相結合的多元化參與平臺和加強公眾參與教育入手。

關鍵詞：城市規(guī)劃 公眾參與 參與機制

1 時代背景

我國城市規(guī)劃公眾參與出現(xiàn)在20世紀90年代后期，正處于城市化進程加速階段。不同于歐美國家公眾參與城市規(guī)劃出現(xiàn)在城市化已經(jīng)完成或基本完成的階段，我國的城市規(guī)劃公眾參與有著獨特的政治、經(jīng)濟、和社會文化背景。

首先，“大社會、小政府”的社會治理理念成為時代發(fā)展的潮流。其次，城市建設呈現(xiàn)出主體多樣化、利益多元化特征。各利益群體之間的矛盾日益突出，可能或者已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的危害因素。最后，公民意識的覺醒和民間組織的興起對城市規(guī)劃也提出了新的要求。公眾不僅要維護自己個人利益，而且也要爭取組織利益和公共利益。

2 轉型期我國城市規(guī)劃公眾參與的現(xiàn)狀分析

2.1 公眾參與法制不健全 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及城市規(guī)劃相關法律法規(guī)只是原則性的對公眾參與進行了規(guī)定，但對具體的公眾參與的對象、機構、程序、內容、方式、法律保障、上訴通道缺乏硬性規(guī)定，特別是對于公眾參與城市規(guī)劃監(jiān)督反饋、處罰和獎勵的規(guī)定不足。

2.2 公眾參與城市規(guī)劃的深度及廣度有限 首先，在參與模式上表現(xiàn)為“自上而下”的公眾參與。公眾參與通常是由政府部門啟動實施的，而“自下而上”的公眾參與明顯不足，往往是在不得已的情況下才發(fā)生。

其次，公眾參與象征意義大于實質意義。參與往往是在一些細枝末節(jié)、無關痛癢的環(huán)節(jié)上。而在規(guī)劃決策的實質性環(huán)節(jié)通常還是遵從于上級或領導意見，公眾參與難以納入到關鍵的決策環(huán)節(jié)中來。

最后，當前公眾參與是一個單向的過程。公眾的意見被收集后，并沒有相應的反饋機制，意見是否被采納往往無從得知。大多沒有形成一個“參與-反饋-再參與”的連續(xù)互動機制。

2.3 公共參與渠道不暢通 當前我國公眾參與主要是通過“官對民”的組織機構參與規(guī)劃，其民意表達的實質性有限。此外，公眾大多以個人名義參與城市規(guī)劃，參與影響力不足。以民間組織、居民小組、社區(qū)集體等名義的參與有限。

2.4 公眾參與方式手段不足、流于形式 論證會、聽證會是國外比較常見和成熟的一種公眾參與方式，但我國的聽證制度依然存在著不少缺陷，如聽證代表的代表性爭議較大，對于聽證參與結果的采納也沒有做出規(guī)定。

意見調查是當前我國城市規(guī)劃公眾參與最普遍的方式，但這種參與方式是被動式的參與，范圍也僅僅限于被調查的幾個問題，帶有調查者的主觀愿望，同時缺乏廣泛性。

審批階段的主要參與方式是人大審議和專家評審，此種參與方式僅僅局限于學術機構或政治精英的層次，雖然是比較成熟的參與方式，但其普遍性不足也是不爭的事實。

實施階段的公眾參與通常是由于規(guī)劃活動影響到了公眾及相關利益群體的直接利益時，才出現(xiàn)的向政府機構申訴、向媒體反應等參與行為，是一種被動式的參與。

2.5 公眾參與城市規(guī)劃意識薄弱 首先，對普通公眾而言，當規(guī)劃活動與自身利益并無直接利害關系時，通常難以調動公眾的參與熱情。其次，規(guī)劃師普遍存在著偏重物質規(guī)劃和圖紙設計外形，而忽略了規(guī)劃的社會、經(jīng)濟屬性，忽視了規(guī)劃的“公平性”。最后，對政府部門而言，當前政府部門對公眾參與的認識大多停留在口頭和文件學習中，特別是在當前城市建設急劇擴張，矛盾沖突頻繁的時期，公眾參與往往被作為一個臨時性的、被動性的接納民意、減少糾紛和誤解的手段，而不是把公眾參與建設作為一項長期性的、主動的、實質性的任務對待。

2.6 對公眾參與城市規(guī)劃弊端的思考

2.6.1 公眾參與導致可能導致決策效率低下 對政府而言，由于城市規(guī)劃人、財、物以及時間、地點等要素限制，擴張的公眾參與意味著參與成本的急速上升，也使得城市規(guī)劃中需要考慮和平衡的因素增多，現(xiàn)有的決策體系難以做的有效的整合各方訴求，決策難免顧此失彼。

2.6.2 公眾參與可能加劇社會不公 我國公民社會發(fā)育遲緩、民間組織發(fā)展緩慢。與規(guī)劃密切相關的群眾百姓，往往由于參與平臺和途徑等因素限制，實際掌握的話語權十分有限。而政府、城市規(guī)劃師和開發(fā)商具有較強的組織性和話語權，能夠通過各種途徑影響甚至左右政策的走向，特別是在當前我國房地產(chǎn)市場火爆、與土地相關的稅費收入成為一些地方政府收入主要來源情況下，利益組織完全具有“俘獲”政府的可能，成為規(guī)劃中的特權階層，普通公眾則可能淪落為公眾參與無足輕重的“陪襯角色”。

3 促進公眾參與城市規(guī)劃的政策建議

城市規(guī)劃公眾參與基礎條件的欠缺和現(xiàn)實困境，并不說明公眾參與的前景黯淡，相反，在構建和諧社會的大時代背景下，公眾參與的深入和擴大是不可阻擋的歷史潮流，只有真正的推動公眾參與才是正確的選擇。

3.1 完善公眾參與的法制保障 一是應當明確規(guī)定城市規(guī)劃信息公開的類型、內容、方式、時間和地點，除國家規(guī)定的機密信息以外，任何組織和個人有權利向相關部門查詢和索取與其相關的規(guī)劃信息。二是明確規(guī)定公眾參與的對象、參與機構、參與內容、參與程序、參與深度、參與各方的職責和權利義務以及監(jiān)督保障機制等的實施細則，增強公眾參與法律法規(guī)的可操作性。三是保障公眾參與的辯訴權，當公眾對某一規(guī)劃決策不服或者自身參與規(guī)劃的權利受到損害時，有質疑和申訴的權利。

3.2 積極創(chuàng)新參與方式、健全公眾參與與聽證機制

3.2.1 完善聽證制度：一是在聽證會舉行前，規(guī)劃部門應當向參加聽證的各方公布聽證內容具體信息、明確的時間和地點，包括規(guī)劃背景、審查程序、技術指標、規(guī)劃方案等。二是聽證代表的選擇要照顧到各方利益，確保城市規(guī)劃公眾參與的所以主體都有其利益代表人的參與，既要有政府、利益集團代表，也要有專家、公眾代表。三是聽證過程中允許代表人充分、深入的表達意見和觀點，討論的問題應當是非結構化和開放式的，所以聽證代表有權對自己關注的議題發(fā)表意見和看法，確保聽證內容的實質性，而不僅僅是對結構化的問題進行聽證。

3.2.2 充分利用網(wǎng)絡平臺：網(wǎng)絡參與意味著政府無需鋪張布置、公眾不必出行既可在家里參與規(guī)劃，不需把精力和時間浪費在不相干的事情上，參與時間、地點、意見表達的開放性讓參與更具成效。

3.2.3 借鑒現(xiàn)代展示手段： 條件的城市可以建立多功能的城市規(guī)劃展覽廳（館）成為介紹城市規(guī)劃、普及規(guī)劃知識、吸引公眾參與的重要窗口和渠道。

3.2.4 其他意見征詢方式：網(wǎng)絡問卷調查、現(xiàn)場意見咨詢、開放日、電話熱線、信函、郵件等方式都是城市規(guī)劃意見征詢的常見方式。

3.3 積極推進政務公開，促進城市規(guī)劃信息公開 信息公開和透明是公眾參與城市規(guī)劃的前提條件，國務院2007年頒布的《政府信息公開條例》構成了城市規(guī)劃信息公開的法律基礎。為推進城市規(guī)劃公眾參與創(chuàng)造更好的基礎條件，信息公開應當做到以下幾點：①確保規(guī)劃信息公開的實質性。政府規(guī)劃信息的公布不能僅停留在政策、法規(guī)等常規(guī)性信息的公布上，而是對符合《政府信息公開條例》規(guī)定的信息應及時的予以公開，并盡可能提供全面的規(guī)劃信息與資料。②確保規(guī)劃信息獲得主體的廣泛性。城市規(guī)劃公眾參與涉及到政府、利益集團、公眾、專家、規(guī)劃師等多個主體的參與。③確保規(guī)劃信息的可得性。規(guī)劃信息要快捷的讓各個主體獲知，必須創(chuàng)新信息公開方式和手段，確保信息的可得性。

3.4 創(chuàng)新公眾參與機制、構建“自上而下”與“自下而上”相結合的多元化參與平臺 第一，應當充分發(fā)揮人民代表大會的代議作用。人大代表由選舉產(chǎn)生，政協(xié)委員來自社會的各個行業(yè)，他們代表人民參政議政，他們對規(guī)劃的審議是一種代表性的公眾參與，公眾通過人民代表和政協(xié)委員對城市規(guī)劃提出意見和建議。

第二，完善政府規(guī)劃部門組織的規(guī)劃參與組織。建議成立由人大和政協(xié)牽頭，包括人大代表、政協(xié)委員以及其他具有代表性的群體人員組成的“公眾參與委員會”或者“城市規(guī)劃委員會”。

第三，大力發(fā)揮社區(qū)組織如居委會、街道辦事處的作用。一方面居委會、街道辦事處的半官方性質意味著在公眾中有其權威性和公共性，是政府和人民群眾的溝通紐帶和橋梁；另一方面居委會和街道辦事處等是最接近公眾的組織機構，其基本的工作制度如聽證制度、評議會制度、居民來訪制度本身就是公眾參與城市規(guī)劃的重要形式，其民意的代表性不言而喻。

4 小結

公眾參與城市規(guī)劃是是城市規(guī)劃科學有序、順利進行的重要保證，是提升城市規(guī)劃效率、推動城市可持續(xù)發(fā)展的有效手段。轉型期我國城市規(guī)劃公眾參受社會、經(jīng)濟、文化等多方面的影響。國外的實踐經(jīng)驗固然豐富，但由于國家體制及經(jīng)濟社會發(fā)展階段的不同，探索解決之道也需結合國情綜合考慮，因此，城市規(guī)劃公眾參與依然任重而道遠。

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